来源：国防参考（ID:jfjbgfck），作者：罗永光 国防大学军民融合深度发展研究中心主任

大凡战略，都是一定历史时期指导全局的方略，都具有全局性、方向性、指导性、谋略性、预见性、长期性的特征，都要明确战略目标，确定前进的方向。

改革开放30多年的历史雄辩证明，正是因为确立了社会主义市场经济这个改革开放的大目标，我国经济发展才充满生机活力，创造出了举世瞩目的“中国奇迹”；正是因为我们确立了“三步走”战略目标，中华民族才在激烈的国际竞争中快速崛起，前所未有地靠近世界舞台的中心。

战略目标指引前进方向，战略目标决定发展路径。在世界新科技革命和新军事革命方兴未艾、我国经济发展方式转变与国防和军队建设转型如火如荼的今天，我们实施军民融合发展战略，推进军民深度融合，应该往哪“深”，应该有一个什么样的奋斗目标？

对此，习近平主席站在国家发展和安全全局的高度，深刻揭示和把握经济建设和国防建设协调发展规律，在继承和发展我们党历代中央领导集体关于军民结合、寓军于民、军民融合战略思想的基础上，高瞻远瞩地指出：“今后一个时期军民融合发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。”

“全要素、多领域、高效益”九个字，画龙点睛地明确了推进军民深度融合的奋斗目标。这个总体目标，比过去的“在更广范围、更深程度、更高层次上将国防和军队建设深深融入经济社会发展体系”的表述，更为具体明确，更具针对性和可操作性，为我们深入实施军民融合发展战略指明了努力方向，提供了根本遵循。

全要素融合，就是要在国家层面整合军地资源，最大限度地促进军民资源的互通互用、军地资源兼容共享，尽最大可能使有利于战斗力提升和生产力提高的全部要素都实现无缝对接、深度融合，让包括技术、人才、服务、资本、信息、管理、标准等所有要素在两大建设中充分涌流，使各种所有制经济、各类经济主体的一切优势资源的创造力在深度融合中竞相迸发，形成整个国家的全部生产要素、所有资源在经济建设和国防建设中“万类霜天竞自由”的生动局面。

多领域融合，就是要不断拓宽军民融合的领域和范围，在更大范围、更广领域将国防和军队建设深深融入国家经济社会体系，尽最大努力使经济社会和国防军队两大系统中有交集的所有领域、全部行业都实现深度融合，在武器装备、军队保障、人才培养、国防动员、基础设施以及海洋、空天、信息等领域做到，能利用民用资源的就不用自己铺摊子，能纳入国家经济科技发展体系的就不另起炉灶，能依托社会办的事都要实行社会化保障。

高效益融合，就是要讲究融合的经济性和有效性，尽最大可能使经济和国防建设共用一个经济技术基础，达到整个国家的资源优化配置，让所有资源和要素在其最合适的地方高效发挥作用，在军民共建共用、互通互补中提高资源利用率、减少重复建设和资源浪费，做到一份投入，两份产出，多重效益，在深度融合中实现经济建设的国防效益最大化和国防建设的经济效益最大化。

全要素、多领域、高效益三个方面紧密相连、相互贯通，是内在统一、相互支撑、相互促进的有机整体，共同构成军民融合发展战略的目标体系。全要素指融合程度，多领域指融合范围，高效益指融合效果。只有实现全要素融合，做到经济建设和国防建设中的技术、人才、服务、资本、信息、管理、标准等全部要素的融合，才能使各个领域军民融合的程度更深、结合更紧，才能保证整个国家的所有要素、全部资源都无障碍地实现优化配置，在最合适的地方发挥作用、提高效率效益。

只有实现多领域融合，才能使既可增强战斗力又能提升生产力的所有领域及其全部要素实现有机融合，才能真正做到经济建设和国防建设共享一个经济技术平台，最大限度地减少重复建设、节约资源，进而实现国防建设中的经济效益最大化和经济建设中的国防效益最大化。只有实现高效益融合，才能为各个领域的经济主体、各种要素的所有者提供必要的利益保障，在利益驱动中实现多领域、全要素融合。

2.此岸彼岸：任重道远

从军民结合、寓军于民到军民融合，再到深度融合——经过这些年的探索实践，我国军民融合发展取得了丰硕成果。但同时，深入考察评估我国军民融合的发展现状，就可以发现，当前我们的军民融合刚进入初步融合发展，与“全要素、多领域、高效益”融合目标相比，距离还很远，差距仍很大。

在要素融合方面，目标是令有助于战斗力提升和生产力提高的全部要素实现高度耦合、深度融合，但现况尚不尽如人意。

2016年6月15日，第五届中国国防信息化装备与技术展览会在京开幕。图为一款预警监控系统应用场景沙盘模型。

一方面，融合要素的数量少。只注重技术、资本等少数几种要素的融合，人才、服务、信息、管理、标准等要素仍然不能在两大建设中自由流动、有机整合，军地之间在要素流动上还存在门槛高、阻力大、进不去、退不出等突出问题。

另一方面，要素融合的程度浅。资本融合只关注增量资本，而忽视存量资本的挖潜；服务的融合只关注生活保障服务，而忽视更高层次的技术保障服务；技术的融合更多关注的是“民参军”“军转民”单向融合，而往往忽视军民协同技术创新、联合攻关。

再一方面，要素融合的制约多。国防领域的要素融合到底应由谁来决定不明确，国防技术要素能以何种方式向地方转移不确定，地方相关要素在融合中应如何补偿不清楚，导致出现“多做工作多吃亏”情况的出现，既影响了要素所有者参与融合的积极性，又制约了军地间要素的深度融合。

在领域融合方面，目标是经济建设和国防建设有交集的所有领域、全部行业都实现深度融合，但从目前的状况看，并不乐观。我国领域层面的军民融合，大体上可以分为重点领域、新兴领域和全新领域三个层次。

武器装备科研生产、依托国民教育培养军事人才、军队保障社会化和应战动员与应急动员四个方面作为军民融合的重点领域，虽然看起来轰轰烈烈，推动的力度也在加大，但似乎出现了一种“融合疲劳症”，依然推而不动、融而不合，纳而不入，融合度大约在30%～40%上下，进展较为缓慢；重大基础设施、海洋、空天、网络信息、科技等作为军民融合的新兴领域，近几年发展势头比较迅猛，但尚处于顶层设计、谋篇布局阶段，不少方面还是“只闻楼梯响、不见人下来”，尚未取得实质性突破；金融、保险、物流等服务领域和境外中资资源等作为军民融合的全新领域，最近才列入融合的议事日程，目前还在研究探索之中，处于刚刚破题、还没有起步的阶段。

在融合效益方面，目标是打破军地界限，优化整个国家的资源配置，实现优质高效融合，但达成这个目标依然任重道远。中央提出军民融合发展战略以来，军地各级积极响应，想融合、议融合、谋融合、促融合，已成为古老中华大地上的一道亮丽风景。

然而，在这风靡全国的军民融合“热”背后，却存在着融合效益低下的隐忧。不少地方政府把军民融合当作政治任务来推动，不顾当地发展的客观实际，不遵循融合的经济规律，“有条件要上，没有条件创造条件也要上”，只算政治账、不算经济账；一些地方借融合之名行圈地开发之实，各种军民融合产业园、示范区、创新区遍地开花，有可能导致更多资产的闲置、资源的浪费；一些部门和企业热衷于炒概念、争资源、上项目，各类军民融合展览会、展销会、推介会此起彼伏，各种以军民融合挂名的公司层出不穷，在这种现象的背后，往往是产品不成体系，应用不成规模，有技术没用户、有用户没资质、有产品没市场，造成许多企业亏损。如何实现高效益目标，是军民深度融合发展绕不过去的坎。

3.路径选择：四个强化

大发展需要大战略，大战略需要大思路。加快形成全要素、多领域、高效益军民深度融合发展格局，关键是要落实习主席“四个强化”的总体要求，着力在“深”上做文章，在“全、多、高”上下功夫，力求取得实质性突破。

强化大局意识。观念的转型决定发展模式的转型。形成全要素、多领域、高效益军民深度融合发展格局，呼唤新的思想解放，呼唤新的观念转型。能不能树立一盘棋思想，站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，决定着融合的成败。

惟有强化全局意识和“一块整钢”观念，才能处理好局部与全局、个体与整体的关系，用好政府这只“看得见的手”和用活市场这只“看不见的手”，在深度融合中使国家全部要素、所有资源实现优化配置；才能走出“你有我有不如自己有”的本位主义“洼地”，有效降低深度融合的军地交易成本、体系摩擦成本和制度冲突成本，确保中国特色军民融合“融”得自然顺畅，“合”出优质高效；才能冲破“国防是国防、经济是经济”和“军队是军队、地方是地方”等传统思维定势的“雾障”，拆除军地彼此之间互抱成见、画地为牢的“藩篱”，以“计利当计天下利”的责任担当和宽广胸襟，自觉从国家安全和发展全局上推进全要素融合、促进多领域融合、实现高效益融合。

强化改革创新。用经济学中的“木桶理论”来审视当前我国的军民融合，制度应该就是军民融合这只“木桶”中的一块“短板”。虽然经过多年的建设和改革，我国军民融合发展的体制、机制和政策已初步成形，并在融合实践中发挥了重要保障作用，但总体看，制约军民融合深度发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题仍未根本解决，横亘在军地之间的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”尚未彻底拆除……制度依然是导致“融而不合”“推而不动”“纳而不入”的重要因素，依然是迟滞初步融合向深度融合迈进的主要障碍。

现实告诉我们，按照习主席加快建立组织管理、工作运行、政策制度“三大体系”的要求，加快推进军民融合改革创新，着力消除影响军民深度融合的体制机制性“堵点”、政策法规性“盲点”，已经迫在眉睫！要加快建立国家层面的集中统一领导、权威高效的组织管理体制，切实解决各自为政、多头领导、分散管理等问题，确保全要素融合、多领域融合一体部署、整体推进、顺畅高效。

要着力完善国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，既发挥国家计划规划、法律法规的强制性作用，又发挥市场在资源配置中的重要作用，确保军民融合规范有序运行、协调高效发展。要建立健全系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系，抓紧制定资金保障、利益补偿、税收激励、金融支持、产业发展等政策，彻底消除“协调工作靠感情、解决问题靠关系、多做工作多吃亏”的现象，确保融合发展富有动力、充满活力、形成合力。

强化战略规划。战略规划是把战略思想转变为实际行动的指南，起着明确战略目标、聚合战略力量、规范战略行动的作用，是推进军民融合深度发展的高端引擎。形成全要素、多领域、高效益军民深度融合发展格局，需要着力突破拍脑袋决策的传统方式，摒弃现场拍板定案的经验固守，以更加周密的计划，更加合理的规划，更加管用的举措，定准统筹经济建设和国防建设的黄金分割点、最佳融合度和重要关节点，切实形成规划主导资源配置、资源配置引导融合发展的格局；需要摆脱坐而论道的羁绊，跳出“有规划、无落实”的怪圈，强化规划的刚性约束和执行力，加强督导检查，严格问责制度，把规划落实情况作为政绩考评的重要指标，严格追究乱作为、不作为的单位和个人的责任。

强化法治保障。全要素、多领域、高效益军民深度融合发展阶段，是攻坚克难的关键阶段。在这个阶段，“好融的”都已经融了、“易合的”都已经合了，剩下的都是难啃的硬骨头。

深度融合所带来的利益关系重调、利益格局重塑和利益分配重组，必然会损害一部分部门、一部分人的利益，必然会遭到既得利益集团的抵制，仅靠行政指令和自觉自愿难以有效推动，只有以法治思维、法治方式和法律手段来规范融合、引导融合、保障融合，才能有效解决融合难持续、不深入和人为因素干扰等问题。强化法治保障，要求加快军民融合综合立法进程，构建系统完善的法律法规体系，使军民融合的组织领导、运行机制、权利义务、配套保障等有法可依、有章可循，确保军民融合深度发展在法治的框架下健康发展。

要求在尽快梳理和完善现有法规体系，做好相关条文的立、改、修、废工作的同时，加快研究制定重点领域军民融合专项法规，出台基础设施建设贯彻国防要求、军民融合科技协同创新、网络安全和信息化军民融合等法律规范，逐步形成层次清晰、衔接配套、操作性强的军民融合法律法规体系。

要求军地有关部门不断提高自身法治素养，熟练掌握相关法律法规，提高军民融合发展法治化水平，使依法办事、依法推动成为军民融合发展的新常态。

《习主席国防和军队建设重要论述读本（2016年版）》

形成全要素多领域高效益的军民深度融合发展格局

——关于实施军民融合发展战略

来源：解放军报

军民融合发展作为一项国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，又是强军之策。习主席指出，把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。必须同心协力做好军民融合发展这篇大文章，加快形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。

1. 把军民融合发展作为兴国强军的一项国家战略

正确认识和处理经济建设和国防建设的关系，是社会主义现代化建设必须正确认识和处理的重大课题。新中国成立六十多年来，我们党始终高度重视、艰苦探索，不断深化对推进经济建设和国防建设协调发展规律的认识。毛泽东同志早就指出：“中国必须建立强大的国防军，必须建立强大的经济力量，这是两件大事。”邓小平同志提出要走“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的道路。江泽民同志强调“我国现代化建设的一条重要经验，就是坚持国防建设与经济建设协调发展的方针，在经济发展的基础上推进国防和军队现代化”。胡锦涛同志提出要“走出一条中国特色军民融合式发展路子”。党的十八大以来，习主席着眼实现中国梦、强军梦，提出深入实施军民融合发展战略，并作为一项国家战略加以推进，为新形势下实现富国和强军统一指明了前进方向。

富国才能强兵，强兵才能卫国。经济建设是国防建设的基本依托，只有国家经济实力增强了，国防建设才能有更大发展。国防建设是我国现代化建设的战略任务，只有把国防建设搞上去了，经济建设才能有更加坚强的安全保障，同时加强国防建设对经济社会发展也具有重要拉动作用。实践反复证明，经济建设和国防建设的关系处理不好，就会走弯路、吃苦头。我们既不能走历史上有些朝代文盛武衰、国富兵弱的老路，也不能走当今世界有些国家穷兵黩武、搞军备竞赛最终拖垮国家的邪路。经过新中国成立六十多年特别是改革开放三十多年来的发展，我国经济总量跃居世界第二，综合国力显著增强，这为建设巩固国防和强大军队奠定了雄厚物质基础。要抓住这个难得的历史机遇，同全面建成小康社会进程相一致，全面推进国防和军队建设。

我国正处在由大向强发展的关键阶段。随着我国经济总量、综合实力不断上升，各种可以预见和难以预见的风险和挑战也在不断增多。我们发展得越快，对外部的影响冲击就越大，受到的战略反弹力就越强。这就要求我们必须在国家总体战略中兼顾发展和安全，科学统筹经济建设和国防建设。在国防建设上，要努力缩小同世界军事强国的差距，只有这样才能做到不战而屈人之兵。同时，我们的主要任务是发展经济、改善民生，国防投入还是要服从这个大局。推进军民融合发展，有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整，有利于增强国家战争潜力和国防实力。在军民融合深度发展方面，还是要强调两句话，军队要服从整个的国家布局，国家布局要充分考虑国防建设。军队要遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，自觉将国防和军队建设融入国家经济社会发展体系。地方要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉把经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。

2. 在更广范围、更高层次、更深程度上推进军民融合

长期以来，我们在军民融合发展上积极探索实践，取得了丰硕成果。同时也要看到，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在一些突出问题，主要是思想观念还跟不上，顶层统筹统管体制缺乏，政策法规和运行机制滞后，工作执行力度不够。要正视这些问题，坚持问题牵引，拿出思路举措，着力丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次，努力推动国防实力与经济实力同步发展。

党的十八届三中全会对军民融合发展方面作出全面部署，提出围绕提高国防科研和武器装备自主创新能力，健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域，改革完善依托国民教育培养军事人才的政策制度，拓展军队保障社会化领域，涵盖国防科技工业、武器装备、人才培养、军队保障社会化、国防动员等领域。落实好这些部署，要在国家层面加强统筹协调，发挥军事需求主导作用，加快把国防和军队建设融入国家经济社会发展体系。

扎实推动国防科技和武器装备领域军民融合深度发展。我们最早提军民结合，就是针对军工领域的。发展高新技术武器装备，要吸纳和利用民用先进技术，优化军工产业结构，打破行业垄断，建立公平、公正、公开的竞争环境，在健全竞争、评价、监督、激励机制上迈出更大步伐，下大气力解决装备采购、价格、维修保障等方面的深层次矛盾和问题，引导国家经济社会资源有序进入装备建设领域。对军工科技领域民企准入问题，要统筹考虑、积极推进，同时准入之后的监管工作要跟上。国内军品市场是一个很特殊的市场，既要更好发挥政府作用，也要注重发挥市场机制的作用，形成军品市场有序开放竞争的局面。只有这样，武器装备建设质量和效益才能得到保证，军工企业也才能发展得更好。

贯彻新形势下军事战略方针，对军民融合发展提出了新的要求。军事战略方针明确提出积极经略海洋、太空、网络空间，这同党中央提出的建设海洋强国、航天强国、网络强国的目标高度一致。要把这些领域作为军民融合的重点突出出来，抢占经济、科技、军事竞争制高点，夺取未来战争主动权。

3. 以强烈的责任担当推动军民深度融合发展

推动军民深度融合发展，是一个重大的战略工程，是一项长期的艰巨任务。习主席强调，军地双方都要深化认识，更新思想观念，打破利益壁垒，做到应融则融、能融尽融。必须以强烈的责任担当，凝聚国家意志，举全国之力，军地同心一起推动落实。

强化大局意识。军地双方要树立一盘棋思想，站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，坚决防止“大利大干、小利小干、无利不干”“愿意融别人、不愿意被别人融”“共享别人的资源可以、分享自己的资源不行”“我的地盘我做主”、挤压排斥竞争对手等不良问题和倾向。要自觉在大局下行动，大局要求从国计民生考虑就服从国计民生的需要，要求从国防建设考虑就服从国防建设的需要，按照职责和分工抓好军民融合发展工作任务，做到责任到位、措施到位、落实到位。

强化改革创新。打破军民二元分离结构、推动军民融合深度发展，根本出路在改革创新。要在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，着力解决制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，努力形成统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系，国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系，系统完备、衔接配套、有效激励的政策制度体系。

强化战略规划。坚持体系论证，坚持科学统筹，坚持运用先进理念、方法、手段，把规划论证搞扎实。做好“十三五”统筹建设规划编制工作，与国民经济和社会发展“十三五”规划、军队建设发展“十三五”规划同步论证，以便国家安排预算和军地各部门衔接规划重大项目。中央和地方财政部门要按事权划分建立专门资金渠道，落实军民融合发展资金保障。要加强督导检查、建立问责机制，强化规划刚性约束和执行力。

强化法治保障。善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，加紧推进军民融合发展的综合性法律立法工作，提高军民融合发展法治化水平。认真贯彻执行党中央、国务院、中央军委关于统筹经济建设和国防建设的意见，规范统筹建设中的重大问题。

4. 建立健全国防动员体制机制

我们的军队是人民的军队，我们的国防是全民的国防。要加强国防教育，增强全民国防观念，使关心国防、热爱国防、建设国防、保卫国防成为全社会的思想共识和自觉行动。国防动员是军民融合的重要组织形式和桥梁，要建立健全国防动员体制机制，深化民兵预备役体制改革，优化后备力量规模、结构和布局，完善平时征用和战时动员等法规制度，增强打赢未来战争的国防潜力。深化国防和军队改革，专门成立军委国防动员部，履行组织指导国防动员和后备力量建设职能，领导管理省军区，就是从顶层上建立健全国防动员体制机制的实际举措。

边海防工作是治国安邦的大事，关系国家安全和发展全局。要强化忧患意识、使命意识、大局意识，勇于作为，敢于担当，努力建设强大稳固的现代边海防。坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控和海上维权行动，坚决维护领土主权和海洋权益，筑牢边海防铜墙铁壁。坚持军民合力共建边海防，统筹边海防建设和边境沿海地区经济社会发展，发挥军警民联防的特色和优势，坚决维护边疆安全稳定和繁荣发展。坚持狠抓边海防工作落实，国家边海防委员会要发挥好统筹协调作用，各地区各部门各系统要做到守边有责、守边负责、守边尽责，齐心协力把党中央的治边方略和决策部署落到实处。作为新时代戍边军人，要矢志扎根边防、守卫边防、建功边防，提高管边控边能力，有效履行卫国戍边职责。

5. 不断谱写军民鱼水情时代新篇

全心全意为人民服务是我们这支军队的根本宗旨。来自人民、为了人民，始终与人民血肉相连、生死与共，是我军的制胜之本、力量之源。习主席在十八届中央政治局常委同中外记者见面时就宣示，要与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗；在二一二年底中央军委扩大会议上强调，军队要带头牢记和落实这个要求。

军政军民团结是实现富国和强军相统一的重要政治保障，是我党我军特有的政治优势。坚如磐石的军政军民关系，是实现中国梦、强军梦的政治基础，是我们战胜一切艰难险阻、不断从胜利走向胜利的重要法宝。革命战争年代，人民群众积极参军参战，地方政府积极拥军支前。新形势下，军地双方要共同努力，弘扬拥军优属、拥政爱民的光荣传统，开展军民共建与和谐创建活动，把双拥工作抓得更加扎实有效，为实现中国梦、强军梦提供坚强保证。

军队要视人民为亲人、把驻地当故乡。自觉服从服务于党和国家工作大局，利用自身资源和优势，勇于承担抢险救灾等急难险重任务，积极支援地方经济建设和脱贫攻坚工作，支援西部大开发等区域发展、地方基础设施重点工程和社会主义新农村建设，做好扶贫帮困、助学兴教、医疗扶持等工作。积极参加地方生态文明建设，同时也要抓好部队节能降耗、资源节约工作，最大限度降低或避免军事活动对生态环境的影响，以实际行动建设美丽中国。协助地方做好维护社会稳定工作，发挥战斗队工作队生产队作用，加强反渗透、反分裂、反恐怖斗争，模范执行党的民族宗教政策，做好宣传工作和群众工作，履行好维护国家安全和社会稳定的重要职能。

各级党委和政府要增强国家安全意识和国防意识，把关心支持国防和军队建设当作分内之事，满腔热情为军队建设、为广大官兵排忧解难，为国防和军队现代化建设创造良好条件。利用驻地经济发达、技术先进、资源丰富的优势，推进“智力拥军”“技术拥军”。党政军民齐心协力，共同落实深化国防和军队改革各项任务，拿出一些特殊措施和倾斜政策，主动帮助解决好退役军人、职工安置工作，积极配合完成跨军地的改革任务，教育各级干部群众协助军队保护好军产和军用设施。把支持部队建设作为义不容辞的责任，完善相关政策制度，加强和改进兵役工作，落实军队转业干部、离退休干部、伤病残军人移交安置等政策规定，为部队多办好事、实事，切实维护军人合法权益，为实现强军目标提供坚强后盾。