地方政府专项债已成为中高风险中小银行补充资本的重要来源

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政府在2022年继续推进地方政府支持中小银行专项债的发行，地方政府专项债已成为中高风险中小银行化解风险的重要工具之一。2020年7月，国务院决定允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。财政部在2020年安排2,000亿元专项债额度，首批专项债额度已于2021年发行完毕；在2022年又安排了1,030亿元额度，累计安排额度3,030亿元。今年1,030亿元的额度分配给了辽宁、甘肃、河南、大连四省（市）。

从支持的机构类型来看，专项债接近2/3的募集资金用于支持农村金融机构，1/3用于支持城商行。得到中小银行专项债支持的337家金融机构中包括37家城商行，涉及募集资金901亿元，占总发行规模的35%；130家农村商业银行，涉及募集资金967亿元，占总发行规模的37%；161家农村信用社，涉及募集资金615亿元，占总发行规模的24%。

由于疫情反复等原因造成的经济增速放缓对部分中小银行的资产质量影响较大，部分银行延期/展期贷款比例、无还本续贷贷款增长较快，叠加房地产风险加剧，城投贷款风险隐现，之前存量坏账尚未消化以及坏账侵蚀资本的风险增大，多家中小银行需要注入新资本，以更好地抵御信用周期的不确定性。对于存在明显信用质量问题的中小银行，通过完全市场化的方式来吸引新的股权投资者或者发行资本补充工具的难度较大。在这种背景下，发行地方政府专项债来支持中小银行已成为高风险中小银行补充资本的重要手段之一。

与去年相比，今年专项债额度的分配更加倾向于中小银行信用质量压力更大的地区。截至目前，已有20个省、自治区和直辖市发行了支持中小银行专项债券，发行规模共计2,585亿元。上述专项债支持中小银行337个，占全国4,602家银行业金融机构的7%。在2,585亿元已发行的金额中，甘肃省、辽宁省、河南省分列前三位，占总发行规模的41%。

今年专项债支持的多家机构都存在信用质量问题，例如一些机构的二级资本债五年期可赎回时未赎回，部分机构至今仍未披露2021年年报（具体情况见下表）。辽宁省今年发行专项债后，通过辽宁金融控股集团有限公司以注资形式支持包括丹东银行、朝阳银行、营口银行、葫芦岛银行以及阜新银行在内的五家城商行。大连市今年发行专项债后，由大连市财政局以转股协议存款方式存入大连农商行。2022年8月31日，盛京银行发布公告称其拟申请开展共计人民币150亿元的转股协议存款业务对接地方政府专项债资金，全额补充其他一级资本。另外，甘肃省今年的专项债资金均投入了当地农村金融机构。

表1

我们认为，即使在得到了这两年的专项债支持以后，部分银行的资本脆弱性可能仍然没有得到完全解决。在迄今得到中小银行专项债支持的37家城商行中，有7家城商行（辽宁2家，山西5家）已分别合并设立了两家新的城商行，另外有7家城商行截至本文出具日仍未披露2021年年度报告。我们对剩余25家城商行进行了案头分析，其中仅7家银行在资本与盈利性维度未进行子级下调，表明资本充足；其他18家银行则下调1-3个子级不等，表明在压力情景下可能会有不同程度的资本缺口。

图1

我们认为，截至目前已分配的专项债额度可能并不足以彻底解决目前部分中小银行由于拨备不足带来的资本缺口，政府可能在2023年需要继续安排新的专项债额度。最终的专项债额度需求很大程度上取决于未来宏观经济走向和实体经济偿债能力的变化趋势。根据我们的测算，假设中小银行延期/展期贷款、无还本续贷贷款有一半会迁徙为坏账，关注类贷款全部迁徙为坏账，在这样的压力情景下，中小银行可能还需要2000-3000亿元资本金注入才能保证很充足的资本实力。

值得注意的是，专项债对银行的注资方式通常分为两类，一类是直接或间接入股，一类是转股协议存款。转股协议存款以存款计入银行资产负债表的负债端，未转股时计入其他一级资本进行资本计量。另外，根据目前专项债的还款安排，地方政府专项债对银行资本实力的支持作用在第六年开始会逐步减弱。专项债的期限通常为10年，还款方式通常是前五年付息，后五年除了付息，还需等额还本。大部分专项债的还款来源为银行自身。按照募集文件，还款来源主要分为以下五类：银行运营收入、银行股权分红、银行股权转让以及增资扩股、银行存量坏账清收收入和政府提供财政补贴。

以分红为例，当使用银行分红来偿还专项债时，由于所采用的分红比率假设较高，我们认为可能会影响银行的资本内生能力。举例来说，2021年辽宁省支持中小银行发展专项债在计算偿债资金时假设的银行分红比率为60%，2022年辽宁省专项债中个别银行个别年份这一比率达到了85%，显著高于目前六大行30%的分红比率。很多地区的还款安排并不详细，专项债的还本工作在五年以后对银行的实际影响仍有待观察。

附表：截至2022年8月末各省支持中小银行发展专项债券的发行情况汇总表

分析师：

栾小琛，CFA，FRM，北京；

Collins.Luan@spgchinaratings.cn

王燕愚，北京；

Stephanie.Wang@spgchinaratings.cn

李迎，CFA，FRM，北京；

Ying.Li@spgchinaratings.cn

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