苗振华、刘洪岩 | 新修订《中华人民共和国海洋环境保护法》述评

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作者简介

苗振华

中国社会科学院大学法学院博士研究生

刘洪岩

中国社会科学院大学法学院教授、博士生导师

声明

       本文原载于《海洋开发与管理》2023年第12期。限于篇幅省略脚注和注释，如需获取全文，请在中国知网下载。本文经期刊授权推送，仅代表作者观点，不代表平台立场。

摘要

正文

引言       

1 《海洋环境保护法》的修订背景

1.1 改善海洋生态环境

       随着人口的急剧增长和大规模海洋开发活动的不断增加，全球海洋生态环境持续恶化，尤其是传统和新型海洋环境污染（如微塑料）的加剧，增大全球海洋治理的难度。20世纪末以来，我国在海洋开发中逐渐重视对海洋生态环境的改善。进入21世纪后，我国逐渐加强海洋治理，有效遏制海洋生态环境恶化趋势。尽管我国海洋生态环境质量整体向好，但海洋生态环境治理仍面临诸多挑战，亟须进一步采取有效措施加以应对。

1.1.1局部海域环境污染偏重

       2018—2022年我国海洋生态环境持续改善且总体稳中趋好，近岸海域海水环境质量整体有所提高，劣四类海水水质标准海域的主要超标物为无机氮和活性磷酸盐。2022年我国符合第一类海水水质标准的海域面积占管辖海域面积的97.4%；处于亚健康状态的典型海洋生态系统为17个，占监测的典型海洋生态系统总数的70.8%；全国入海河流水质状况总体良好，海洋倾倒区、海洋油气区环境质量基本稳定，海水浴场水质、海洋渔业水域环境质量总体良好。

       与此同时，我国近岸局部海域污染仍较为严重。2019—2022年我国东海未达到第一类海水水质标准的海域面积逐年减小，尤其是劣四类海水水质标准的海域面积不断减小（表1）；然而东海未达到第一类海水水质标准的海域面积仍高于渤海、黄海、南海未达到第一类海水水质标准的海域面积总和。可见，东海海域是我国海洋生态环境治理的重点，且治理难度不容小觑。

表1 2019—2022年我国东海未达到第一类海水水质标准的海域面积

1.1.2陆源污染成为海洋环境污染主要成因

       从实践调查中能够发现，陆源污染是我国海洋环境污染的主要成因，尤其是海湾的环境污染非常严重。这可能是由于沿海地区较早重视发展经济且经济发展水平较高，但因不重视生态环境保护而向海洋大量排放污染物，导致海洋环境污染。综合考虑2020年新冠疫情因素及随后的社会经济发展逐步走上正轨的状况，2018—2022年我国直排入海污水总量总体呈减少趋势，其中综合类污水量居首位且呈波动增加趋势，工业类污水量呈波动减少趋势，生活类污水量最少（表2）。

       由于我国沿海地区仍存在粗放型经济发展方式，陆源污染物直排入海现象较为普遍，导致近岸海域遭受不同程度的污染，对生态环境产生极大的负面影响。2018—2021年我国沿海地区陆源污染整体有所改善，但部分沿海地区的污染程度仍有反复，其中河北、天津、山东、福建、广西的陆源污染治理效果有待进一步提升（表3）。

表2 2018—2022年我国直排入海污水量

表3 2018—2021年我国沿海11省(自治区、直辖市)入海河流水质

1.1.3海洋生态系统退化

       大规模的海洋开发活动造成海洋环境污染和海洋生态系统退化。根据2022年我国海洋生态系统健康状况，在监测的24个典型海洋生态系统中，有17个处于亚健康状态，占比高达71%。海洋生态系统退化会导致海洋生物群落结构、主要生物物种和生物种群密度发生较大变化，海洋浮游生物、底栖生物和游泳动物等的生存环境随之发生改变。从海洋生物多样性角度来看，2018—2022年苏北浅滩及长江口2个监测区域的大型底栖生物多样性指数呈逐年下降的趋势，其中苏北浅滩的下降幅度较大。据不完全统计，目前我国已经记录的海洋生物有28 661种，列入国家重点保护野生动物名录的珍稀濒危海洋野生动物有116种（类）；在世界自然保护联盟收录的我国2 053种海洋生物中，受威胁等级的物种有141种，占比6.9%，包括极危等级17种、濒危等级48种、易危等级76种。

       人类活动对海洋生态系统承载能力造成的负面影响带来巨大的经济损失。陆源污染导致近岸海域海水富营养化，从而产生赤潮的问题且赤潮频发，严重破坏海洋渔业资源，制约海洋渔业的发展。

1.1.4新型海洋环境污染频发

       随着人类生产的塑料不断侵入海洋，微塑料污染成为海洋生态环境治理的重要难题。根据2022年我国海洋垃圾状况调查结果，塑料类垃圾在海洋垃圾中的占比居高不下，其中在海面漂浮垃圾中占86.2%、在海滩垃圾中占84.5%、在海底垃圾中占86.8%。海面漂浮的微塑料主要包括纤维、泡沫、颗粒和碎片，这些微塑料难以降解且会富集在海洋生物体内，对整个海洋生态环境造成极大的破坏，进而可能危害人类健康。目前世界各国十分重视微塑料造成的新型海洋环境污染问题，但治理效果不佳，其有效治理路径仍在探索中。

1.2 落实加快建设海洋强国部署

       党的十八大报告提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。这是在新时代发展进程中，针对我国海洋事业发展，从党和国家工作全局出发作出的战略决策，具有重大的现实及历史意义。党的十八大以来，基于对国家安全与发展利益的考虑以及对国际形势的科学研判，党中央提出实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，建设海洋强国亦是其中的重要组成部分。党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，党的二十大报告进一步强调“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”。

       海洋是生命的摇篮、资源的宝库、交通的命脉，建设海洋强国的前提和基础是确保拥有良好的海洋生态环境。党中央强调立足于整个海洋发展的整体战略布局，加强海洋生态文明建设，在保护的前提下合理开发利用海洋，坚持污染防治和生态修复并举，维护海洋自然再生产能力，从源头上有效控制陆源污染物排放入海，加快建立海洋生态补偿和生态损害责任制度，开展海洋修复工程，推进海洋自然保护区建设。因此，我国亟须通过完善海洋环境保护法律来加强相关制度建设，从而实现海洋生态文明建设目标以及加快建设海洋强国。

1.3 适配海洋治理体制改革

       在2018年国务院机构改革中，新组建的生态环境部和自然资源部确定相应的部门职责。但目前二者在实际工作中仍存在一定程度的职责交叉问题，如海洋资源调查研究及勘探开发过程中会涉及海洋生态环境保护工作。同时，在海洋专业队伍建设，海洋生态环境观测和监测技术力量，以及海洋调查设备的建造、使用和管理等方面，二者存在重复建设的问题。

       此外，根据《深化党和国家机构改革方案》，由国家海洋局领导管理的海警队伍转隶武警部队，组建中国人民武装警察部队海警总队，以中国海警局名义统一履行海上维权执法职责；这一改革使海洋倾废监管和执法制度发生重大变化，尤其是许可权和执法权的分离。与此同时，为更好地协调国家与地方的海洋执法工作，沿海地区陆续设立海洋综合执法队；生态环境部也新设立3个流域海域生态环境监管机构。因此，修订《海洋环境保护法》有助于进一步明确各类执法主体的职责及其相互之间的关系。

2 《海洋环境保护法》修订的突出问题指向

2.1 海洋治理体系不健全

       自1979年以来，我国生态环境保护制度逐步健全，海洋生态环境保护工作随之顺利推进。我国生态环境治理工作总体采取自上而下的政府主导模式，其治理效果不容否认，但面对海洋开发的多元主体利益时，该模式难免对各主体利益产生影响，从而影响海洋开发活动的有序开展，同时制约政府和企业保护海洋生态环境的积极性。党的十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。然而在政府主导治理模式下企业参与度较低且公众参与意识薄弱，难以充分发挥治理效能。①海洋与陆地的密切联系性使依职能设置的政府机构在职能和权限方面存在矛盾，造成部门职责交叉重复和权责不清等问题。②企业是逐利主体，且是造成海洋环境污染的主要源头；企业作为海洋生态环境保护的重要参与者，其海洋生态环境保护意识却不明确，没有更好地发挥参与海洋治理的作用；而政府主要关注海洋保护和可持续发展，双方需要在达到各自目的的过程中相互协调。③在目前我国海洋生态环境治理中，公众参与难以产生重要影响，原因在于公众对相关信息获取不足及其与政府之间交流不畅，导致公众难以对公共事务作出理性的判断，加之公众海洋保护意识薄弱，使得公众难以在海洋生态环境治理中发挥作用。因此，我国亟须加强企业、社会组织、公众等多方主体的参与度，明确各主体在海洋生态环境治理中的权利和义务，从而增强海洋生态环境治理效果。

2.2 陆源污染防治不严

       陆源污染是海洋环境污染的主要来源，因此是改善海洋生态环境的关键。目前我国入海河流污染负荷较重，其中总氮浓度始终超标。根据《2022年中国海洋生态环境状况公报》，2022年入海河流断面总氮的平均浓度为3.92 mg/L，同比上升8.9%；在监测的230个入海河流国控断面中，有76个断面的总氮年均浓度高于平均浓度。目前我国对于入海污染物排放的管理按照江河淡水污染物排放标准执行，这与海洋环境质量的客观要求相比并不科学，因为海洋环境对总氮污染物比较敏感，而淡水污染物排放标准对总氮浓度的要求相对宽松，从而产生达标排入淡水的污染物进入海洋而加剧海洋环境污染的状况，进而导致陆源污染防治不严的后果。因此，有必要系统和深入研究入海污染物排放标准问题，建立健全科学合理的入海污染物排放标准体系，按照陆海统筹的原则建立陆海一体化的海洋生态环境治理体系，实现“从山顶到海洋”的“陆海一盘棋”生态环境保护新格局。

       此外，目前我国入海排污口设置不规范、监管不严等问题较为突出。在执法检查中，多地上报的入海排污口数量与国家海洋督察排查的入海排污口数量不匹配，可见有部分入海排污口由于各种原因未纳入国家监管范围。同时，由于审批把关不严，非法设置和不合理设置入海排污口的问题较为严重。除事前监管不到位外，事中和事后也存在监管不严的问题，以至于入海排污口长年存在超标排放的情况。入海排污口是海洋与陆地的联结点，已成为海洋生态环境治理的关键因素。在陆海统筹的海洋治理格局下，须着力解决入海排污口造成的陆源污染问题，借鉴已有经验，在入海排污口监管流程和制度化建设中融入陆海统筹理念，促进入海排污口监管的规范化与体系化。

2.3 海洋生态环境保护不力

2.3.1存在违法围填海活动

       围填海是重要的海洋工程，盲目过度的围填海活动将对海洋和陆地生态系统造成长期且难以估量的负面影响。我国已制定一系列法律法规和政策对围填海活动进行严格管控，但仍有一些沿海地区由于经济利益的驱动开展不利于围填海管理与海洋生态修复的活动。有些地区脱离实际需求盲目填海，但填而未用、长期空置；有些地区相关部门和单位责任不落实、履职不到位，违反海洋功能区划审批项目；有些地区将违法围填海的罚款通过“先收取再返还”的方式返还给企业，使得行政处罚流于形式。

2.3.2海洋自然保护区管理不足

       与陆地自然保护区相比，我国海洋自然保护区的发展起步较晚，在实际管理中缺乏人力、资金及相关的行政监督，亟须进一步提升规范化管理水平。同时，由于海洋自然保护区具有特殊性，存在管理工作量大、执法难度高、保护设施不齐备、基层管理水平较低等问题，难以实现对海洋自然保护区的有效管理。此外，海洋自然保护区管理在海洋生态环境保护、海洋资源调查及海洋监测等方面的能力仍有不足，无法对海洋生态修复与保护提供长期稳定的技术支持。

2.3.3海洋生态修复制度建设滞后

       面对海洋生态系统健康受损、海洋资源环境承载力下降、海洋生态系统结构和功能退化、海岸带服务功能和防灾减灾能力下降等问题，海洋生态修复是重要的环境保护救济和生态补偿对策，不仅可以恢复受损的海洋生态系统，而且能够促进人与海洋的和谐发展。国务院机构改革后，自然资源部负责统筹国土空间生态修复，但目前由于缺乏相关顶层设计与制度安排，海洋生态修复仍缺乏统一规划和科学布局，导致海洋生态修复项目管理不健全、地方政府与各职能部门之间存在权利与义务模糊不清等状况，进而导致海洋生态修复效果不佳。此外，目前判断海洋生态系统受损程度的技术标准尚未出台，生态修复的标准规范仍不完善。

2.4 海洋环境监管不实

2.4.1重点海域排污总量控制制度落实不到位

       重点海域排污总量控制制度是有效改善海洋生态环境的重要监管措施，对于我国海洋事业发展具有重要意义。2018年全国人大常委会对《海洋环境保护法》实施效果的检查结果表明，我国重点海域排污总量控制制度落实不到位，仍处于基本方法的完善阶段，未形成区域、流域和海域衔接联动的有效模式。重点海域排污总量控制制度是专业性、技术性极强的制度，《海洋环境保护法》（2017年）要求制定的重点海域排污总量控制制度实施办法、陆源污染物深海离岸排放排污口设置具体办法和海洋可倾倒废弃物名录至今仍未出台，导致海洋环境监管难以落实到位。

2.4.2海洋环境信息公开制度缺乏系统规范

       《海洋环境保护法》（2017年）规定国家海洋行政主管部门按照国家制定的环境监测、监视信息管理制度，负责管理海洋综合信息系统，为海洋环境保护监督管理提供服务。目前我国海洋环境信息公开仍缺乏明确的规范和要求，未对信息共享和平台建设作出明确规定，海洋环境信息公开存在主体模糊、范围不全面、监督力度不强以及救济制度不健全等不足，制约海洋环境信息公开制度功能的有效发挥。由于相关信息的公开性不强及信息共享机制的不健全，各级政府之间以及各相关部门之间的信息互通能力与信息系统兼容性较弱，难以满足公众知情权的实现需求，进而影响公众有效参与海洋生态环境治理。

3 《海洋环境保护法》的修订内容及亮点

3.1 明确目的原则

       党的十八大以来，党中央高度重视海洋生态文明建设与海洋生态环境保护。《海洋环境保护法》的修订是落实党中央关于海洋生态环境保护决策部署的重要举措，旨在应对新时代我国改善海洋环境、建设美丽中国的迫切需求，通过保护和改善海洋生态环境，保障国家生态安全和公众健康、维护国家海洋权益、建设海洋强国，从而促进我国经济社会可持续发展，最终实现人与自然的和谐共生。

       新修订的《海洋环境保护法》第一条规定“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，保障生态安全和公众健康，维护国家海洋权益，建设海洋强国，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，实现人与自然和谐共生，根据宪法，制定本法。”在习近平法治思想和习近平生态文明思想的指引下，新修订的《海洋环境保护法》以生命共同体为生态法治的核心理念，将生态文明建设、经济社会可持续发展以及人与自然和谐共生作为海洋生态环境保护的最终目标。此外，根据宪法制定《海洋环境保护法》能够确保其在我国法律体系中的合理定位和立法质量，同时是依宪治国、依宪立法的具体落实。

       新修订的《海洋环境保护法》第三条规定“海洋环境保护应当坚持保护优先、预防为主、源头防控、陆海统筹、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”这是《海洋环境保护法》自1982年通过起，在历经2次修订与3次修正的40余年后，首次明文规定法律原则。该条在保持我国环境保护领域基本法——《中华人民共和国环境保护法》第五条“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”原则的基础上，结合我国海洋生态环境治理的实际情况以及海洋保护与发展的战略规划，增加“源头防控、陆海统筹”的内容。其中，“保护优先”作为环境保护法律的核心原则，强调海洋生态环境的价值优先以及对海洋生态环境保护的行为优先，明确《海洋环境保护法》在法律价值方面的选择，同时明确在保护海洋生态环境的前提下对海洋资源进行合理的开发利用。随着我国生态文明建设的不断深入以及海洋生态环境保护工作的不断推进，“陆海统筹”已经成为海洋生态环境保护的重要内容，“源头防控、陆海统筹”的原则要求建立统一、协调的整体性、系统性海洋生态环境保护机制。2023年全国生态环境保护大会明确“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局”，须按照“从山顶到海洋”的整体性和系统性保护理念，以生态系统要素为基础，建立和完善流域污染治理与河口及海岸带污染防治相衔接的生态环境保护机制，使陆地生态环境治理与海洋生态环境治理实现从失调向和谐的转变，通过“衔接”“协调”“共治共赢”的理念解决陆海生态环境保护与开发利用中的问题。

3.2 完善治理制度

3.2.1海洋生态保护

       新修订的《海洋环境保护法》注重“提升海洋生态系统质量和多样性、稳定性、持续性”（第三十三条）。在海洋生物多样性方面，首次使用“海洋生物多样性”的表述，提出“维护和修复重要海洋生态廊道”，回应党的十九大关于“构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性”的要求，同时强调在开发利用海洋和海岸带资源以及引进海洋动植物物种时应维护海洋生物多样性和避免对海洋生态系统造成危害（第三十六条）；在自然保护地方面，根据2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，完善纳入自然保护地的区域类型（第三十四条）；在海洋生态修复方面，强调“以自然恢复为主、人工修复为辅，并优先修复具有典型性、代表性的海洋生态系统”（第四十二条），并规定水生生物增殖放流制度（第三十七条）、自然岸线控制与保护修复制度（第三十九条）、入海河流生态流量管控制度以及入海河口生态修复与综合监测制度（第四十条）；在海洋生态保护补偿方面，规定“建立健全海洋生态保护补偿制度”，通过转移支付、产业扶持等方式加大海洋生态保护补偿力度，并明确沿海地方各级人民政府确保将海洋生态保护补偿资金用于海洋生态保护补偿的职责（第三十五条）；在生态灾害和海水养殖方面，规定海洋生态灾害预防和应对制度（第四十三条），以及海水养殖的生产方式、区域、规模和密度、污染物处理等方面（第四十四条、第四十五条）。

3.2.2陆源污染物污染防治

       由于陆源污染是海洋环境污染的主要来源，新修订的《海洋环境保护法》进一步强化陆海统筹、区域联动，以入海排污口、入海污染物、海洋垃圾等为管控重点，致力于构建陆海统筹的生态环境治理体系。在入海排污口监管方面，明确入海排污口责任主体的监控和自动监测义务；要求国务院生态环境主管部门制定入海排污口设置和管理的具体办法以及入海排污口技术规范，组织建设统一的入海排污口信息平台，以及加强动态更新、信息共享和公开；强化沿海县级以上地方人民政府组织有关部门对入海排污口进行排查整治和日常监督管理，建立健全全链条治理体系（第四十七条）；规定禁止新设入海排污口的区域（第四十八条）；增加对经开放式沟（渠）向海洋排放污染物实施水环境质量管理的要求（第四十九条）。在海洋垃圾污染防治方面，通过与《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的衔接，严格防止固体废物进入海洋并禁止在岸滩弃置、堆放和处理固体废物（第五十六条）；明确沿海县级以上地方人民政府防治海洋垃圾污染的职责，同时建立海洋垃圾监测、清理制度（第五十七条）。此外，规定加强农业面源污染防治（第五十五条）。

3.2.3工程建设项目污染防治

       为加强与海岸工程和海洋工程建设项目相关的海洋生态环境的一体化保护，新修订的《海洋环境保护法》将海岸工程和海洋工程建设项目统称为“工程建设项目”进行统一规制，避免法律规范内容的重复与繁冗，提升立法的科学性与体系性。在环境影响评价和环境保护设施方面，加强与《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规的衔接，规定工程建设项目应进行环境影响评价，同时明确建设单位应编制环境保护设施验收报告并向社会公开（第六十二条）。在海砂开采方面，明确海砂开采活动的禁止范围，并要求保护海洋环境以及持有和提供相关合法来源证明（第六十四条）。此外，明确工程建设项目应采取有效措施避免或者减轻对海洋生物的影响（第六十四条），同时不得造成领海基点及其周围环境的侵蚀、淤积和损害以及不得危及领海基点的稳定（第六十五条）。

3.2.4废弃物倾倒污染防治

       新修订的《海洋环境保护法》结合我国海洋倾废治理实践，完善审批与管理体制，在提倡综合利用的基础上对废弃物治理提出更高要求。规定在提出申请并出具废弃物特性和成分检验报告以及取得倾倒许可证后方可倾倒，同时鼓励综合利用疏浚物等废弃物以避免或减少海洋倾倒（第七十一条）；规定全国海洋倾倒区规划和选划制度（第七十三条），根据海洋倾倒区使用状况评估结果对其予以调整、暂停使用或者封闭（第七十四条）；完善倾倒作业监控与报告制度（第七十五条、第七十六条）；新增对废弃物海洋倾倒委托和受托的规定，明确获准倾倒单位对受托单位的主体资格、技术能力和信用状况进行核实并监督实施污染防治与生态保护的义务，并强调获准倾倒单位与造成环境污染、生态破坏的受托单位承担连带责任（第七十八条）。

3.2.5船舶及有关作业活动污染防治

       新修订的《海洋环境保护法》加大对外来有害生物的防护，并积极发展绿色低碳智能航运。要求船舶依规对压载水和沉积物进行处理处置，严格防控引入外来有害生物（第七十九条）；规定托运人应将船舶载运污染危害性货物的正式名称、污染危害性以及应当采取的防护措施如实告知承运人（第八十四条），同时规定有害材料名录和清单制度（第八十六条）；明确有关县级以上地方人民政府应当统筹规划建设船舶污染物等的接收、转运、处理处置设施，并建立相应的多部门联合监管制度（第八十五条）；倡导绿色低碳智能航运，鼓励船舶使用新能源或者清洁能源，淘汰高耗能高排放老旧船舶，并增加对港口岸电、船舶受电等设施的规定（第八十八条）；增加对船舶污染物排放控制区的规定，明确进入控制区的船舶应当符合船舶污染物排放的相关控制要求（第九十二条）。

3.3 优化体制机制

       新修订的《海洋环境保护法》明确与海洋环境保护相关的部门职责，增加海警机构等的海洋环境保护职责，明确沿海县级以上地方人民政府对海洋环境质量的责任，并明确相关的协作、协商和协调机制。

3.3.1体制优化

       明确国务院生态环境、自然资源、交通运输、渔业主管部门以及发展改革、水行政、住房和城乡建设、林业和草原等部门的职责分工，并根据《中华人民共和国海警法》明确海警机构的海洋环境保护职责（第四条）。明确沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责，并强调国家实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度（第五条）。

3.3.2机制优化

       明确沿海县级以上地方人民政府可以建立海洋环境保护区域协作机制；跨区域的海洋环境保护工作由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决；跨部门的重大海洋环境保护工作由国务院生态环境主管部门协调，协调未能解决的由国务院作出决定（第六条）。明确国务院生态环境主管部门会同有关部门、机构和沿海省（自治区、直辖市）人民政府制定全国海洋生态环境保护规划（第十四条），会同国务院发展改革、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、水行政、渔业等部门和海警机构划定国家环境治理重点海域及其控制区域并制定综合治理行动方案（第二十条），会同国务院自然资源主管部门编制全国海洋倾倒区规划并征求交通运输、渔业等部门和海警机构的意见（第七十三条）。明确未完成海洋环境保护目标的海域由省级以上人民政府生态环境主管部门会同有关部门约谈相关主要负责人，并要求其采取有效措施及时整改（第十八条）。明确国务院生态环境主管部门会同有关部门和机构通过智能化的综合信息系统为海洋环境保护监督管理、信息共享提供服务（第二十五条），同时建立相关单位和其他生产经营者的信用记录与评价应用制度（第三十二条）。

3.4 强化监督管理

       新修订的《海洋环境保护法》明确国家实施陆海统筹、区域联动的海洋环境监督管理制度，加强规划、标准、监测等监督管理制度的衔接协调；各级人民政府及其有关部门应当加强海洋环境监督管理能力建设，提高海洋环境监督管理科技化、信息化水平（第十二条）。

3.4.1强化地方政府职责

       明确地方政府的职责主要包括：对管理海域的海洋环境质量负责并实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度（第五条）；根据全国海洋生态环境保护规划组织实施管理海域的海洋环境保护工作（第十四条）；对国家海洋环境质量标准中未作规定的项目可以制定地方海洋环境质量标准，对国家海洋环境质量标准中已作规定的项目可以制定严于国家海洋环境质量标准的地方海洋环境质量标准（第十六条）；对未完成海洋环境保护目标的海域暂停审批新增相应种类污染物排放总量的建设项目环境影响报告书（表），并会同有关部门约谈相关主要负责人并要求其采取有效措施及时整改（第十八条）；根据国土空间规划保护和科学合理地使用海域，加强对生态保护红线内人为活动的监督管理并定期评估保护成效（第十三条）。

3.4.2强化相关部门职责

       在监测监视方面，国务院生态环境主管部门负责海洋生态环境监测工作，国务院自然资源主管部门组织开展海洋资源调查和海洋生态预警监测，其他依法行使海洋环境监督管理权的部门和机构按照职责分工开展监测监视（第二十三条）；国务院有关部门、海警机构和沿海县级以上地方人民政府及其有关部门依法推进综合监测、协同监测和常态化监测，加强监测数据、执法信息等海洋环境管理信息共享（第二十五条）。在现场检查方面，依法行使海洋环境监督管理权的部门和机构有权对从事影响海洋环境活动的单位和个人进行现场检查并采取相应措施，依法为被检查者保守商业秘密、个人隐私和个人信息，可实行海上联合执法（第二十九条）；对造成或者可能造成严重海洋环境污染、生态破坏的，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，可以查封、扣押有关船舶、设施、设备、物品（第三十条）。

3.4.3强化对单位和个人的监管

       在排污行为方面，规定实行排污许可管理的单位和其他生产经营者执行排污许可证的要求，禁止通过各种逃避监管的方式向海洋排放污染物（第十九条）。在税费承担方面，要求直接向海洋排放应税污染物的单位和其他生产经营者依法缴纳环境保护税，向海洋倾倒废弃物依法缴纳倾倒费（第二十一条）。在危害排除与预防方面，要求因发生事故或者其他突发性事件造成或者可能造成海洋环境污染、生态破坏事件的单位和个人立即采取有效措施解除或者减轻危害，及时通报和报告并接受调查处理（第二十七条）；可能发生海洋突发环境事件的单位依法制定应急预案，配备应急设备和器材，并定期组织开展应急演练（第二十八条）。

3.5 严格责任承担

       新修订的《海洋环境保护法》针对我国海洋环境污染与生态破坏的现状，进一步加大行政处罚力度，在提高罚款金额的基础上创新处罚方式，从而预防或减少海洋环境污染和生态破坏。

       （1）提升罚款金额和增加罚款方式。针对违法向海域排放污染物或者其他物质的行为，罚款金额提高至20万元以上100万元以下（第九十三条）；针对环境保护设施未落实“三同时”等规定的违法行为，罚款金额的上限达到200万元（第一百零三条）；根据破坏海洋生态系统或者自然保护地的特点，规定按面积罚款的方式（第九十六条）；针对个人擅自在岸滩弃置、堆放和处理生活垃圾的行为，增加按次罚款的规定（第九十三条）。

       （2）增加对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚；增加对海水养殖（第九十八条）和海上倾倒废弃物（第一百零六条）活动中相关违法行为的处罚；增加对入海排污口未依法开展监控和自动监测（第九十九条），违反生态环境准入清单进行生产建设活动（第一百零二条），未备、未持续更新和未提供有害材料清单（第一百一十条）等违法行为的处罚。（3）增加限制从业处罚的规定。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》的亮点之一是在第九条第（四）项将“限制从业”纳入行政处罚方式。新修订的《海洋环境保护法》引入具有“限制从业”意义的处罚方式，与作为行政处罚上位法的《中华人民共和国行政处罚法》保持一致，这是我国环境保护领域的法律首次对该处罚方式的运用。例如：针对未取得倾倒许可证向海洋倾倒废弃物、在海上焚烧废弃物或者处置放射性废物及其他放射性物质且2年内受到行政处罚3次以上的，以及因未按照倾倒许可证的规定倾倒废弃物被吊销倾倒许可证的，规定3年内不得从事废弃物海洋倾倒活动（第一百零六条、第一百零七条）。作为预防性的行政处罚方式，“限制从业”入法更加贴合风险社会和信息社会的治理需求，在保障被限制相对人权利的基础上，对于有效预防海洋环境污染与生态破坏事件的发生具有重要意义。

4 《海洋环境保护法》提升和完善的空间       

4.1 法律原则表述有待清晰

       新修订的《海洋环境保护法》第三条增加法律原则的条款，并采取与《中华人民共和国环境保护法》第五条的法律原则条款一致的短语式表述方式。法律原则承载着法律的核心价值理念，在法律适用过程中发挥概念涵摄、法律解释以及漏洞填补等作用。然而新修订的《海洋环境保护法》对法律原则的短语式表述方式没有对各法律原则的内涵进行清晰表述，难以准确彰显法律原则的规范性要求，容易对法律原则的解释和适用造成困难和错误。《中华人民共和国民法典》及《中华人民共和国刑法》作为体系成熟的法律文本，对于法律原则均采用分别规范的方式，明确每个法律原则的基本内涵，从而为法律原则功能的实现提供便利。因此，有必要通过独立条款对《海洋环境保护法》的每个法律原则进行明确表述。

4.2 入海排污口管控有待完善

       新修订的《海洋环境保护法》对入海排污口的设置实施备案制度，备案制度的有效实施须有成熟的监督与管理体系作为支撑。然而目前我国海洋环境污染防治管理体系存在管理环节脱节和“各自为政”的现象，使现有入海排污口的备案制度无法有效对入海排污口实现源头管控。因此，亟须强化过程管控制度，实现各部门与各机构对入海污染源的协同治理；通过不断完善入海排污口的备案制度，明确入海排污口治理的具体程序和要求，实现对入海排污口的全面化和精细化管理。此外，政府应为公众参与海洋环境污染防治提供渠道，向社会公开入海排污口备案情况，提升公众获取信息的便利度，鼓励公众积极参与，从而使公众对入海排污口治理进行有效监督。

4.3 政府决策责任有待强化

       新修订的《海洋环境保护法》规定国家实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度（第五条），但在法律责任部分并没有对政府因决策失误或失职导致重大污染事故发生的责任承担问题作出相应规定。当前我国的海洋生态环境保护工作已形成政府主导的治理模式,如果仅规定政府的相关权力，而未对其行使权力而作出的决策可能带来的风险设定相应的责任，可能导致因政府决策不当带来不可预估的海洋生态环境风险。根据世界各国的环境立法现状,有必要通过立法加强对政府决策职权的规范及对相关责任的明确。

4.4 海洋生态环境保护国际合作的内容有待补充

       新修订的《海洋环境保护法》没有规定海洋生态环境保护国际合作的内容,然而海洋生态环境保护是《联合国海洋法公约》规定的各国的共有事务，各国在海洋保护方面达成一致或某种程度的共识并分步实施是构建海洋命运共同体所不可或缺的。在当今全球化的时代，海洋生态环境问题需要各国共同面对,离开国际社会的合作与沟通,仅依靠单个国家的力量是不可能解决的。《联合国海洋法公约》从规则制定、防止或减少污染损害、促进科学研究、生物资源养护与管理等方面提出开展海洋生态环境保护的国际合作。因此，《海洋环境保护法》在海洋生态环境保护国际合作方面还有很大的提升和完善空间。

5 完善我国海洋治理的建议      

5.1 海洋安全

       党的二十大报告提出“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系”，同时提出强化包括海洋在内的安全保障体系建设。海洋安全是国家安全治理体系的重要组成部分，须进一步完善其治理体系。①加强海洋安全治理的顶层设计。二十届中央国家安全委员会第一次会议强调“要加快推进国家安全体系和能力现代化，突出实战实用鲜明导向，更加注重协同高效、法治思维、科技赋能、基层基础，推动各方面建设有机衔接、联动集成”。因此，我国亟须在总体国家安全观的指导下制定海洋安全治理的战略规划，在国家战略规划层面进行宏观设计，做好海洋安全治理的体制机制安排。②加强国际合作，在平等协商的基础上完善海洋安全沟通机制，妥善解决国家或地区之间因资源争夺、政治博弈等引起的与海洋安全有关的分歧，合力维护海洋的和平与安宁。

5.2 海洋生态环境保护

       海洋生态文明建设需要从坚持保护优先、陆海统筹、区域协作、治理与修复并举等方面出发，以整体性视角对我国海洋治理体制机制和相关制度进行完善，维护海洋生态环境的健康稳定。①完善体制机制。海洋生态环境保护与海洋资源开发利用密不可分，并呈现此消彼长的关系，应采取整体性、系统性的方法对二者进行统筹治理。根据目前我国依职权划分并设置管理部门和机构的现状，应加强政府、部门、机构之间的协同合作，同时进一步探索创新部门和机构的合理设置。此外，针对目前科层制所形成的碎片化管理方式，亟须解决信息不对称的问题，通过完善海洋监测数据的共享机制及突发海洋环境事件的通报机制,进一步拓宽海洋环境信息公开的范围与途径，积极推动与国际海洋环境治理机制之间的信息互换，协调国际海洋环境治理机制的效用范围，提高多方主体参与治理的有效性，从而更好地实现海洋生态环境的一体化治理水平。②完善制度建设。新修订的《海洋环境保护法》还有进一步提升和完善的空间，应以《联合国海洋法公约》为代表的国际海洋法为基础，全面参与联合国框架内海洋治理相关规则的制定与实施，在推进海洋生态环境保护国际合作的过程中完善国内相关法律法规，实现国内海洋法与国际海洋法的协调互动。

5.3 海洋经济发展

       实现海洋经济高质量发展要坚持保护与开发并举。21世纪是海洋世纪，发展海洋经济是加快建设海洋强国的重要保障。新修订的《海洋环境保护法》第三条明确保护优先原则，表明当前我国海洋生态文明建设进入新阶段。但目前我国海洋经济发展不平衡及不可持续的问题依旧存在，尤其是在海洋经济发展布局和体制机制、海洋产业结构调整、海洋科技创新与成果转化、海洋资源环境承载力等方面仍须进一步优化，应将绿色发展理念融入海洋经济发展之中，在海洋资源开发利用的过程中更加注重与海洋生态环境保护的协同推进。人海和谐、陆海和谐是海洋生态文明建设的核心，只有确保海洋生态环境健康稳定，才能进一步推动海洋经济高质量发展。因此，应坚持保护与开发并举，通过调整产业结构和生产方式以及严防海洋环境污染与生态破坏，加强海洋生态环境保护，从而实现海洋经济发展与海洋生态环境保护的高度协调和有机统一。同时，鉴于海洋经济的开放性、国际性与全球性特征，应主动参与国际海洋经济合作，通过海洋命运共同体的构建实现海洋生态文明建设目标。

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