美军装备采办全寿命管理体制与运行机制改革

远望智库

装备全寿命（Life Cycle）是指武器系统寿命周期的各个阶段，包括研究、开发、试验与鉴定、生产、部署（库存）、使用与保障以及退役处置，即“从生到死”的过程。装备全寿命管理（Life Cycle Management）是指对装备寿命周期的各个阶段进行统一管理的活动。本文系统研究了美军装备全寿命管理体制、运行程序、采办队伍建设、策略方法等的现状与最新改革情况，并结合国情军情提出了有针对性的认识与启示。

长期以来，美军装备采办由采办、技术与后勤副国防部长负责，2016年12月23日，美国会审议通过了《2017财年国防授权法》（以下简称“授权法”），并经总统签署后正式生效，要求国防部拆分负责采办、技术与后勤的副国防部长职能，分设负责研究与工程的副国防部长和负责采办与保障的副国防部长，新体制于2018年2月1日正式运行。

2017年8月，美国防部向国会提交《重组国防部采办、技术与后勤及首席管理官组织机构》报告，详细阐述了国防部新的管理体系建设构想。2018年7月，国防部发布《成立负责研究与工程的副国防部长及负责采办与保障的副国防部长办公室》，明确了该体系最新调整方案。

美军将在负责采办和负责后勤与装备战备的两位助理国防部长的基础上，设立负责采办与保障的副国防部长。国防部在采办领域，进一步强调更快更好更省开展国防采办，强化提升国防经费的使用效益。采办与保障副国防部长主要职责包括：担任国防部首席采办与保障官，负责及时、经济、高效地为美军提供相应的装备与物资；向国防部长提供采办与保障方面的决策建议，制定和颁布武器系统、服务采办、以及国防工业方面的政策，全面推动采办全寿命精细化管理；领导和监管各军种与业务局开展国防采办项目的实施，并重点推动跨部门联合采办项目的实施与监管；监督核力量现代化建设以及应对大规模杀伤性武器的能力建设等。

长期以来，美国防部设立国防采办委员会，负责重大装备项目的里程碑节点审查与监管。2018年前，委员会由采办、技术与后勤副部长任主席，美军采办管理体制改革后，目前由采办与保障的副部长任主席，成员包括5名副国防部长（研究与工程的副部长、主计长、负责政策的副部长、负责人员与战备的副部长、负责情报的副部长）、作战试验鉴定局局长以及各军种部长等，列席人员还包括采办副部长下属的各助理部长与帮办，以及相关计划执行官、项目主任等。必要时，还可要求其他部门领导参加。

项目管理办公室是装备项目采办的管理主体，对项目实施全系统、全寿命、全要素管理。全系统包括项目总体、分系统、主要整机等，全寿命包括项目论证、研制、采购、维修保障等过程，全要素涵盖项目的计划、成本、质量、进度、风险等要素（如图1所示）。

美军项目管理办公室主要分布在各军种，下设计划、合同、质量、财务、系统工程、成本价格、试验鉴定、维修保障、系统集成等机构，人员主要来自各军种装备（系统）司令部，并在采办各个阶段邀请相关部门人员参加，形成矩阵式的组织管理模式，对装备实施全寿命一体化管理（如图2所示）。

美军主要通过国防部5000.02指示《国防采办系统的运行》规范其采办管理运行机制与程序。美军从上世纪70年代起发布首版采办程序，并根据技术发展特点与管理要求，对采办程序进行了数次调整，2015年1月7日对其采办程序进行了重大修订，将采办程序由长期以来的单一一种调整为六种采办程序，2017年2月2日，美军总结评估2015年版采办程序运行情况的基础上，对该程序进行了进一步修订，发布了最新版国防部5000.02指示。

2015年及2017年版国防部5000.02指示，对国防采办程序进行了重大改革创新，主要内容包括：一是将单一国防采办程序改为六种采办程序，包括硬件密集型项目、国防专用软件密集型项目、渐进式部署软件密集型项目、偏硬件混合型项目、偏软件混合型项目和快速采办项目程序等，提高不同类型装备采办管理的针对性；二是突出强调经济可承受性和全寿命成本控制，提高采办经费使用效益，专门对经济可承受性分析和投资约束进行规范；三是采取试验鉴定等综合管控手段，有效降低采办风险并提高技术成熟度；四是更加强调技术安全与知识产权保护，加强供应链安全管理，要求在项目采办策略中增加知识产品保护策略；五是将网络安全作为美军采办管理的一项重点工作来抓，体现了美军采办管理的最新特点与趋势。

美军装备采办全寿命管理的有效运行，建立在其庞大的专业化采办队伍基础之上。美国国防采办队伍主要指美军内部从事国防科研、研制、采购、维修保障等采办全寿命过程管理与决策的专业化人员队伍。美军拥有超过15万名的装备采办队伍，涵盖装备采办管理的各个专业，为装备采办全寿命管理提供了有力支撑。 

美国国防采办队伍主体为文职人员，文职人员与军职人员的比例大体为9：1，按照专业可分为14个领域（如表1所示），具体包括系统工程，合同签订，全寿命后勤，项目管理，生产、质量与制造，试验鉴定，商务，设施工程，信息技术，审计，现货采购，科学与技术管理，资产管理，其他，其中商务人员又细分为成本估算和财务管理两类。

表1 美军采办队伍14个专业领域人员数量情况（截止2015年3月）

除了上述国防部文职和军职采办队伍外，美国政府还根据任务需要，聘用一定数量的合同制职员（美国称为Contractor Personnel），主要负责协助正式采办管理人员开展辅助性工作，如合同签订前的准备工作、采办实施过程中的项目管理工作、维修保障工作等。目前美军采办领域聘用的合同制人员数量在2万人左右。

美军高度重视采办队伍能力建设，建立了较为完善的人员招聘与调动、人员培训、职级晋升管理制度，采取社会化招聘与部门调动相结合的方式，依托国防采办大学开展任职培训与网络教育，推动采办人员任职资格与专业技能的持续提升。

美军采办队伍主要来源于两大渠道，一是社会招聘，二是从其他部门调动，主要依托国防采办大学对采办队伍实施培训，培训方式上以短期培训为主，并注重课程教育与网络培训相结合。

国防采办策略是指国防采办机构和人员为实现采办管理目标而采用的途径、方式等的统称，有效保证采办全寿命管理目标的实现。

渐进式采办是一种分批交付作战能力的采办方式，它把采办计划分为若干批（blocks）。第一批根据现有的成熟技术、作战需求和制造能力，定义、研制、生产和部署一种初始作战能力，并对后续第二、三批以及更多批的研制、生产和部署进行规划；后续各批在前一批能力的基础上，不断升级提高，使其作战能力得到逐渐提高，直到获得完全的作战能力。

2018年6月，研究与工程副国防部长迈克尔•格里芬正式签署发布首版《国防部数字工程战略》，要求在国防建设尤其是国防科技研发与装备采办领域，综合采用建模仿真、大数据分析、数字孪生等数字化与智能化手段，通过研发和使用系统模型，构建灵活、响应式的开发环境，实现论证、研制、生产、试验、保障等全寿命周期过程的信息化与可视化。该战略的实施，将有效提高装备采取全寿命管理的信息化水平，大幅提升系统研发与建设管理的效率与效益。

为有效解决技术成熟度不足带来的采办“拖降涨”问题，从美国工业部门开始，经过国家航空航天局等部门和机构的不断探索与实践，逐步形成了一套用于度量技术发展程度的科学管理工具，即技术成熟度和制造成熟度管理方法，按照技术成熟度分级，对采办全寿命各阶段的管理工作进行针对性管理，提高全寿命各阶段技术管理的有效性。

美军通过长期的采办管理实践，在装备全寿命管理方面积累了丰富的经验，结合国情军情，我们可以得出如下有益认识与启示。

一是完善的采办管理体制是装备全寿命管理的根本保障，装备建设是一项复杂系统工程，涉及多方面的管理部门，需要采取矩阵式的项目管理模式，将不同学科、不同部门的管理人员加入到项目管理办公室，统筹管理装备各阶段的采办工作。

二是科学的采办机制程序及相关法规是装备全寿命管理实施的根本遵循。美军装备采办程序自上世纪70年代建立以来，进行了多轮调整，新世纪以来进行了四轮调整，且在每一轮程序改革期间，还根据实际情况，进行局部的调整优化。装备采办程序及相关法规制度需要根据形势任务的变化进行调整与更新，确保法规内容与装备建设实际紧密结合。

三是数量充足的专业化采办队伍是实施装备全寿命管理的根本依托。武器装备尤其是大型复杂装备，其全寿命管理是一项专业性强、挑战性大的工作。美军构建了数量庞大的专业化采办队伍，总量超过15万人，此外还有2万有名的合同制聘用人员。

四是科学的采办策略方法是装备全寿命管理有序开展的重要支撑。为推动装备采办全寿命科学化、精细化管理，美军采取了一系列科学的采办策略方法，包括渐进式采办、数字工程方法、技术成熟度管理，提高了采办决策与管理的科学性。