20世纪90年代以来，受新公共管理思潮影响，世界各国都在研究和探索如何对政府部门开展考核评价。历经三十余年的发展，时至今日“评价”“评估”“考核”“绩效”等观念早已深入人心，成为各国政府进行自我管理、自我改进与自我提升的共识性手段。与此同时，考核评价依据和内容来源作为评价体系建构的逻辑起点，在很大程度上决定其基本结构设置乃至影响考核评价工作的整体运行与效果，是各国政府部门包括税务部门普遍思考和着力解决的现实问题。 日本国税厅实绩评价体系形成于1998年中央省厅改革的大背景下，是日本财务省对国税厅行政任务进展与完成情况实施的考核评价体系。先以《财务省设置法》等立法规范确定税务行政任务，进而以法定化的税务行政任务为实绩评价目标指标设置的依据和内容来源。该评价体系稳定性、科学性较强，且提供了以“任务法定”为基本依据的新鲜视角，还以此为出发点形成了具有该国税务部门特色的考核评价体系基本结构，积累了考核评价体系建立与完善的宝贵经验，其经验和做法值得我国税务部门关注和参考。日本自2010年开始实施的国税厅实绩评价体系，是该国中央政府政策评价制度在财税部门的具体应用形式。日本中央政府政策评价发端于20世纪90年代末的中央省厅改革，因而中央省厅改革以及由之衍生的政策评价制度是日本国税厅实绩评价得以开展的重要背景。
（一）中央省厅改革的实施与政策评价制度的建立
20世纪90年代末，基于经济社会发展等各方面需要，日本政府认为亟须在行政体制层面开展一场全方位的改革。此次行政改革被定位为近代以来日本实施的第三次社会变革，涉及六大方面的改革任务。其中，中央省厅改革是整个行政改革的起点和突破口。为保证中央省厅改革的顺利实施，1998年6月12日，日本国会颁布了《中央省厅等改革基本法》。该法规定，政策评价制度是中央省厅改革的关键环节和重要支柱。政策评价是指，国家行政机关作为主体，就其政策效果等进行测定或分析，按照一定尺度实施客观判断，以为政策的策划制订和实施切实地提供信息，进而将其纳入以“策划制订”（plan）、“实施”（do）、“评价”（see）为主要要素的政策管理闭环中，加以制度化并予以执行的活动。
2000年7月，由日本总务省组织的“各省厅政策评价准备联络会议”公布了《政策评价标准指南》，为各中央省厅即将开展的政策评价提供了具体操作规程。2002年4月，《行政机关政策评价实施法》（以下简称《政策评价法》）颁布，政策评价制度在日本中央政府开始全面实施。从上述历程看，“行政改革-中央省厅改革-政策评价制度”三者之间形成了自上而下、由外而内、从整体到局部环环相扣的关系，日本政策评价制度在这一大背景下得以建立并付诸实施。
（二）财务省的政策评价与国税厅实绩评价
日本中央政府实施政策评价制度的主体是“内阁府”和各个“省”，简称“各府省”，根据《政策评价法》第3章第6条至第11条的规定，政策评价一般由“各府省”各自针对自身情况所制定和实施的政策开展评价，这种政策评价方式被称为自我评价。在“各府省”的自我评价中，财务省作为主管日本财税事务的中央行政机关，对其主管的财税部门开展自我评价，因此国税厅实绩评价是财务省“自我评价”的组成部分。
在日本，税务行政任务由不同层级的立法规范确定，法定化的税务行政任务构成了日本国税厅实绩评价体系的考评依据和内容来源。 有关日本税务部门行政任务范围和内容的立法规范主要来源于《财务省设置法》等法律，以及政令、省令乃至训令等不同层级、位阶的立法规定中，具体包括：1.法律层面。日本国会于1999年颁布实施的《财务省设置法》是涉及日本税务行政任务最为基础性的立法，主要对财务省的设置、行政任务、行政组织等事项进行了规定。该法第4章对国税厅的行政任务进行了专门规定。 2.政令层面。2000年日本内阁根据《国家行政组织法》和《财务省设置法》制定了《财务省组织令》，对财务省与国税厅的任务分工进行了明确。 3.省令层面。日本财务省以2001年省令第1号的形式颁布实施了《财务省组织规则》，规定了国税厅内部“课”至“室”层级行政部门的设置，对各层级负责的行政任务进行了划分。4.训令层面。2001年1月6日，时任财务大臣的宫泽喜一颁布财务省第12号训令——《国税厅事务实施基准及准则有关训令》（以下简称《训令》），对国税厅的行政任务及其实施标准、准则问题进行了更为详尽的规定。
《财务省设置法》第4章第19条明确了日本国税厅三方面税务行政任务，即“实现国内税收合理且公平地赋课征收”“促进酒类行业健全发展”及“确保税务师业务的合理运营”。《财务省组织令》和《财务省组织规则》主要围绕《财务省设置法》中三方面税务行政任务的具体分工和国税厅承接部门进行了规定。而日本国税厅实绩评价体系最为直接的内容来源是《训令》。《训令》对三项税务行政任务进行了细化与分解。
《训令》第3条将“确保纳税人合理且顺利地自发履行纳税义务”设定为国税厅的使命，该表述随后被应用于历年的《国税厅报告》及《国税厅年度事务报告》中，成为日本税务部门追求的最高目标。 一是在“国内税收的组织收入”方面，将《财务省设置法》第4条、第19条及第20条规定的“国内税收的赋课及征收”任务分解为“完善纳税环境”和“推进合理且公平的税务行政”。其中将“完善纳税环境”再分解为“纳税申报法令及手续的解释”“快速有效应对纳税人咨询投诉”及“税收宣传”；“推进合理且公平的税务行政”则再分解为“法律适用”“指导纠正不合理申报”“执行滞纳处分”及“处理涉税投诉”。 二是在“酒类行业发展”方面，《训令》第4条第2项将《财务省设置法》第4条第19项“酒税的保全及酒类行业的发展、改善及调整相关事项”，第20项“酿造技术的研究及开发，以及酒类的品质及安全性的确保相关事项”，分解为“稳定行业发展”“保障酿造技术研发”“确保酒类品质和安全性”以及“确保有效利用酒类资源”。 三是在“税务师行业发展”方面，《训令》第4条第3项将《财务省设置法》第20条第1项“税务师制度的运营事项”分解为“承担帮助纳税人合理实现税收相关法令规定的纳税义务”及“确保税务师业务的合理运营”。 综上，不同位阶的立法对日本税务行政任务进行了全面规定，建立了“立法规范-税收任务”的内在关系，实现了税务行政任务的法定化，使“依法而定”成为日本税务行政任务的最显著特征。随之而来的问题是如何使法定化的行政任务能够在实绩评价体系内容中逐项体现，成为考核评价的依据和内容，发挥考核评价的功能。这就需要国税厅实绩评价建立科学合理的体系结构，使立法、任务、评价之间形成有机衔接，充分反映税务行政任务完成情况并以此为依据开展考核评价。
根据《中央省厅改革等基本法》第16条第6项第2号的规定，财务省每年4月至6月制定国税厅实绩评价体系，于6月末公布当年度的《国税厅实绩评价实施计划》和《国税厅实绩评价事前分析表》，开始实施该年度考核评价工作，于次年10月公布《国税厅实绩评价书》，完成该年度国税厅的实绩评价。日本国税厅实绩评价体系包括目标与指标两个部分。目标代表行政任务，指标代表对该行政任务的考评，两者形成对应关系。 在国税厅实绩评价体系的目标中，“确保纳税人合理且顺利地自发履行纳税义务”是日本国税厅力求实现的最高目标。在此基础上，具体设置大、小两类“实绩目标”，进而在“实绩目标”之下设置“业绩目标”。也就是说，国税厅“实绩目标”包括“大实绩目标”“小实绩目标”“业绩目标”三个层级目标（详见图1）。
上述三个层级目标的关系为“大实绩目标”下设“小实绩目标”，“小实绩目标”下设“业绩目标”，或由“大实绩目标”项下直接设置“业绩目标”。不同层级目标具体设置情况如下： 首先，大实绩目标可以视为实绩评价目标的一级目标。以2017年度《国税厅实绩评价实施计划》为例，该计划对应了《财务省设置法》中的三方面行政任务，将其分别设定为3项大实绩目标。第1项大实绩目标设置为“对国内税收合理且公平的赋课及征收”，第2项大实绩目标设置为“促进酒类行业健全发展”，第3项大实绩目标设置为“确保税务师业务的合理运营”。通过上述设置，将税务行政任务与国税厅实绩评价体系中的大实绩目标建立起一一对应的关系。 其次，以第1项大实绩目标为例，其下另行设置了“税务行政的合理执行”“完善对纳税人的服务”“实施合理的调查研究及纳税人的权利救济”“税收国际化工作的开展”4项更加具体的小实绩目标。这些小实绩目标构成国税厅实绩评价目标中的二级目标，与《训令》第4条第1项“完善纳税环境”与“推进合理且公平的税务行政”有关条文相互对应。 业绩目标是设置在小实绩目标之下的三级目标，是进一步细化的税务行政任务。仍以第1项大实绩目标为例，其下的第2项小实绩目标“完善对纳税人的服务”包括“完善税收宣传及听取国民意见建议等工作”等3项目标；第3项小实绩目标“实施合理的调查研究及纳税人权利救济”包括“实现合理申报及切实实施税收调查和行政指导”等3项目标，其分别对应《训令》第4条第1项“完善纳税环境”与“推进合理且公平的税务行政”相关条文规定。 可见，国税厅实绩评价的大实绩目标与《财务省设置法》中规定的行政任务相对应，小实绩目标及业绩目标与《训令》中规定的行政任务相对应，这种对应关系意味着不同位阶立法成为实绩评价体系中各种类型评价目标的制定依据，而立法规范中所涉及的税务行政任务则成为实绩评价体系目标制定的内容来源。 国税厅实绩评价指标体系是由测定指标所构成的系统。测定指标是对国税厅实绩评价目标系统中的目标完成情况进行评价，对各层级目标进行测定的指标。测定指标原封不动地将目标系统中的大实绩目标和小实绩目标以及业绩目标作为评价对象。 以第1项小实绩目标“税务行政的合理执行”为例，在该项目标中设置了定量和定性两种测定指标，在定量测定指标中设置“3个月内'更正请求'处理件数比率”等3项定量测定指标，以及“根据行政信息公开法合理应对公开申请”等6项定性测定指标，详见表1。
上述做法一方面对第1项小实绩目标“税务行政的合理执行”完成情况进行测定；另一方面也对该项小实绩目标予以进一步分解，以使从《财务省设置法》到《训令》中规定的行政任务得以非常具体化地呈现在日本税务部门面前，便于其开展考核评价与日常业务。 日本国税厅实绩评价体系建立了“立法规范-行政任务-评价目标-测定指标”这一较为严密的逻辑关系链条。其中，立法规范是该实绩评价体系得以建立的前提、基础和出发点，而法定化的税务行政任务则是该体系中目标、指标设置的内容来源和考评依据。日本国税厅实绩评价体系整体围绕法定化的税务行政任务展开，呈现出以下几点鲜明特征： 第一，评价体系的科学性。当今世界各国立法规范的制定均遵循科学立法与民主立法原则，需完成大量前期调研、听取各界意见，进行反复论证和开展多轮审读程序，以确保立法规范的文本质量。日本以立法规范确定税务行政任务，使之成为国税厅实绩评价目标的做法，为税务部门清晰界定了税务行政任务的范围，对税务部门的行政任务进行了明确具体地描述，使日本税务部门以立法文本本身的科学性和规范性为前提来具体设置考核评价目标指标体系，将立法规范的科学性规范性特征在很大程度上延伸到实绩评价体系的目标和指标设置中。 第二，评价体系的精准性。国税厅实绩评价体系以“立法规范-行政任务-评价目标-测定指标”的逻辑链条为基础，最终形成了法定税务行政任务所代表的评价目标与对目标完成情况进行评价的测定指标两套系统所建立的实绩评价体系。因为目标所代表的是税务行政任务，目标的设置动因、实施计划与完成情况就是其所代表的各项行政任务的设置、实施与完成的情况。由指标测定与评价目标所组成的评价模式实质上实现了对税务行政任务的过程管理和动态监督，实际上建立了一种“目标管理型”实绩评价体系，能够准确预期与适时把握税务行政任务的完成情况，提高了该国税务部门考核评价工作的可操作性、精细化以及精准化程度。 第三，评价体系的稳定性。法定化的税务行政任务是日本国税厅实绩评价体系建构的根本依据和先决条件。因此，立法规范所具有的严格审慎、不易变动等诸多特点，必然影响到以之为依据和来源的国税厅实绩评价体系目标与指标设置，使之不易出现恣意变动。在2010年国税厅实绩评价体系制定后，除2019年6月对个别目标进行调整外，国税厅实绩评价体系整体沿用至今，呈现出相当程度的稳定性，对该国税务部门工作的考核评价工作开展提供了稳定的预期，进而为税务部门工作质效提升提供了有效保障。 2014年起，我国税务部门开始启动实施税务绩效管理，成为我国中央国家机关推行绩效管理，开展考核评价工作的成功典范。但我国税务部门在开展考核评价过程中依然存在考评指标“因何设定”“如何设定”的现实问题，面临考核评价依据不足所导致的指标设置科学性、合理性缺失等问题的困扰。从提升政府部门行政效能、治理水平的视角来看，国内管理学界普遍认为日本政策评价的含义可以等同于我国政府部门语境下的“政府绩效评估”，同时日本政策评价着重追求政府信息公开和追求优质高效行政的鲜明特征，也使之与发端于欧美国家的“预算绩效”形成了显著区别，因此作为日本财务省政策评价组成部分和具体类型的国税厅实绩评价，也直接被视为对该国税务部门进行绩效管理的手段，承担日本税务部门绩效管理的职能。笔者认为，日本国税厅实绩评价体系对我国税务部门绩效管理有可资借鉴之处，具体包括以下几个方面： 第一，提高考评指标制定依据与内容来源的规范性层级。法定性是日本国税厅实绩评价的核心特征。国税厅实绩评价体系建立的经验说明，由立法规范确定行政任务，进而将其作为税务部门评价体系来源的模式，其考核评价体系所依据的制度规范层级直接决定了该体系的科学性、规范性与稳定性。与日本税务部门情况类似，我国税务绩效管理通常也是以当年的税务行政任务为主要依据编制指标体系，因此可适度参考日本税务部门经验，一方面，为指标编制提供更加权威、更加成熟规范的依据与来源，提高税务行政任务的规范性层级，进一步增强我国税务绩效管理指标体系的稳定性，处理好绩效管理指标体系的优化与稳定之间的平衡关系；另一方面，节约指标编制成本，提高考核评价工作效能，加速推进我国税务绩效管理工作的成熟定型。 第二，围绕“税务行政任务”编制税务绩效管理指标体系。日本税务部门始终以“法定行政任务”为核心设置实绩评价体系，实际隐含两个层面的问题，一方面说明行政任务始终是考核评价的内容来源和根本依据，另一方面说明考核评价体系的设定与编制始终遵循“先明确任务、后编制指标”这一顺序确定。因此我国税务部门可以尝试在编制税务绩效管理指标前，对所依据的税务行政任务进行先期调查研究，并对每项税务行政任务的工作流程进行全链条梳理与明确，围绕各项税务行政任务的关键性环节和过程性、节点性问题，有针对性地制订指标，在确保指标编制有章可循的基础上，简化指标编制流程、缩短指标编制时间，明确指标编制预期，进而提高指标编制质量。 第三，积极借鉴“目标管理型”评价模式的有益因素。日本国税厅实绩评价体系以立法规范和行政任务为根据和来源，建立了“立法-任务”“任务-目标”“目标-指标”的对应关系，并通过目标和指标的二元设置形成“目标管理型”考核评价模式。我国税务部门目前在自身考核评价体系中适用一元指标模式，以指标涵盖目标，同时表述工作任务目标和考核评价标准，在表述精准度以及对工作任务的过程监控上显得相对薄弱。笔者认为，可以考虑适度汲取日本国税厅实绩评价体系设置的经验，在我国税务绩效管理考核评价指标体系设计和编制过程中，适当将工作任务的设定、完成情况与考核评价具体标准有所区分，将税务行政任务作为每项工作的目标，对目标的设置原因、实施进展，以及完成情况、完成程度进行清晰准确地表述，进而依据目标编制指标，使考核评价体系“因何设定”“如何设定”的脉络线索变得更为清晰。这样不但可以提高指标编制质量，而且使税收工作开展与考核评价的实施更加专业化、精细化，结果运用更为精准化，便于考评者强化对各项税收工作的过程管理、动态监控和监督指导，推动各方面工作的开展。同时也便于被考评者对自身工作目标和完成进度形成合理预期，通过提升税务部门考核评价工作水平推动税收事业高质量发展。 （本文为节选，原文刊发于《国际税收》2021年第4期）