日韩印加俄等国的数据要素实践及其对我国的影响和启示
自2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，明确提出“数据已成为国家基础性战略资源”八年多来，我国从中央到地方、从理论到实践、从立法到政策等各方面，对数据要素市场化工作开展了大范围、高密度的探索实践。在立法方面，我国已形成《网络安全法》《数据安全法》和《个人信息保护法》三部数据要素相关法律；在顶层设计方面，中共中央、国务院先后发布10多项数据要素相关政策文件，特别是2022年12月发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建起了数据要素市场的“四梁八柱”；在机构设置方面，国家层面上刚刚成立了国家数据局，各地方也都成立了大数据局等专门管理机构；在实务操作方面，财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》正式实施，国家知识产权局在8个地市启动了数据知识产权试点工作，工信部全面推动DCMM数据治理贯标行动，中国人民银行、农业农村部、工业和信息化部、交通运输部、国家卫健委、自然资源部等行业主管部门从数据标准、安全、共享、应用等方向提出政策规划，全国40多个省市在数据要素确权定价、授权运营、加工生产、流通交易、安全治理等方面都取得了一些成效。
但总体看来，我国在数据要素市场化方面的探索仍处于起步阶段，数据要素在经济和社会发展中所发挥的作用，与我国作为数据量全球第一和数字经济规模全球第二的地位还不相匹配，数据本身的要素提升作用和对其他生产要素的乘数作用还远未发挥出来。究其原因，主要是由于我国在数据要素市场化资源配置过程中，数据权属、流通交易、加工生产、安全监管等方面的关键基础瓶颈还未突破，数据要素推动社会经济发展与保障国家数据安全和个人隐私信息之间的有效结合点和平衡点还未找到，造成持有政府数据的各政府部门、持有公共数据的各单位机构、持有个人用户信息的各平台企业等数据持有者，不愿或不敢将数据拿出来开放、共享、流通和交易，只能沉淀在各政府部门、单位机构和平台企业中，大多数数据都变成无用的信息，只有数据平台企业将这些数据加工成数据产品供自已使用。
数据要素市场化是一个全球性难题。美国、欧盟、英国、日本等其他国家和地区都非常重视，也长期开展了大量理论研究和实践探索。北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心（ICIR）认为，他山之石，可以攻玉，美国在公共数据开放、欧盟在数据空间建设、日本在数字厅机构设置等方面的成功经验，以及欧盟在个人数据内容的宽泛化等方面的负面效应，对我国探索数据要素市场化都是宝贵的财富。我们应充分吸收国外数据要素市场化的经验和教训，充分发挥我国超大规模市场、海量数据资源、丰富应用场景的优势，走出一条中国特色的数字经济发展道路，为全球数据要素市场化的理论创新和实践探索贡献中国智慧和中国方案。
《交大评论》将从本期起分四期刊出系列评论文章，研究分析美国、欧盟、英国和其他国家在数据要素市场化实践中的做法，并分析对我国和全球产生的影响，以及我国可以借鉴的经验和教训启示。
四期系列文章分别为：
4.《其他国家的数据要素实践及其对我国的影响和启示》
本期为系列评论文章之四《日韩印加俄等国的数据要素实践及其对我国的影响和启示》，主要介绍日本、韩国、印度、加拿大和俄罗斯等五国在数据要素市场化方面的五种做法，对全球数据要素发展的五方面影响，以及我国在数据要素市场化建设中可以借鉴的五点启示。
一、日韩印加俄等其他国家数据要素市场化的五种做法
1.日本更加重视和鼓励数字经济发展
日本数字经济发展规模仅次于美国和中国，位列全球第三。日本对数据要素市场化配置更多侧重于鼓励数字经济发展，主要采取了设立专门机构、鼓励自由流动、弱化安全保护等措施。在机构设立方面，日本政府于2021年9月1日成立数字厅，成为世界上第一个设立数据专门管理机构的国家。数字厅主要负责维护和管理国家信息系统、促进中央和地方共同使用和信息协调，负责与医疗、教育、防灾等公共事务机构合作开发信息系统，负责整合土地、交通等私营企业的数据。在数据流动方面，日本积极倡导数据自由流动，2019年6月在G20大阪峰会上倡议建立数据自由流动的“数据流通圈”，提出为了促进跨境数据流动，可以在一定程度上降低个人数据保护标准，以促进“基于信任的跨境数据流动”。日本主导发起的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）禁止在跨境数据传输中使用特定的技术、设备或服务供应商，明确规定通过电子方式传输的任何信息都可跨境自由传输；在数据安全保护方面，日本对数据采用弱保护模式，2018年日本颁布的修订版《不正当竞争防止法》确立了“限定提供数据”保护制度，对以加密等方式控制的、累积到一定价值规模的数据，禁止他人未经允许获取、利用和公开，但并未对不正当获取、使用或者披露数据行为设置刑事责任。目前，日本正在研究制定全国统一的个人信息保护制度。
2.韩国是全球首个提出数据产业国家
韩国的全球数字竞争力在2021年排名第12位，但其大数据利用率仅排名第26位，特别是企业的大数据利用率仅为16%。为了促进数据利用和数据产业的可持续发展，在管理机构方面，韩国设立国家数据政策委员会作为国家数据和新产业政策的管理机构，负责审议与国家总体数据政策有关的事项的委员会，每三年修订发布《数据产业振兴基本计划》，鼓励和扶持数据产业发展，推动全社会数据的产生、开放和共享，建立数据流通交易生态系统，推动国家全面的数字化转型。委员会由15名政府委员和15名普通委员组成，其中，政府委员分别来自科学技术部、教育部、国土交通部等中央政府部门。委员会主席由总理担任，秘书长由科学和信息通信技术部长和公共管理安全部长担任。2022年9月14日和2023年1月26日，委员会分别召开第一次会议和第二次会议，讨论和审议了《数据产业领域法规的完善措施》《第一次数据产业振兴基本计划的制定和推进方向》《第一批数据产业振兴基本规划》等。鼓励数据产业发展。韩国于2021年10月12日发布了世界上第一部数据产业基本法律—《数据产业振兴和利用促进基本法》，大力促进数据产业发展和振兴数据经济，成为世界上第一个提出促进数据产业发展的国家。随后制定的《数据产业领域法规的完善措施》中，明确了MyData、假名数据、在线视频处理设备、收集使用个人信息标准等数据利用方面的改进措施，制定了鼓励元宇宙和自动驾驶新产业培育的相关政策。在《第一次数据产业振兴基本计划的制定和推进方向》中，发布了促进更多的高质量数据的开放、建立易于参与的数据流通和交易生态系统，打造促进创新、安全的数据利用基础、培育数据安全基础和加强数据产业基础等；在《第一批数据产业振兴基本规划》中，确定了2023年至2025年国家数据综合政策方向，制定了韩国到2027年将数据市场规模扩大到50万亿韩元，数据利用能力进入全球前10名等目标，并提出了“促进所有数据的创新生产、开放和共享”，“建立以私营部门为主导的数据流通和交易生态系统”，“为安全和创新的数据利用奠定基础”，“夯实数据产业基础，全面推动国家数字化转型”等几大重点任务等。在数据安全保护方面，韩国在数据安全方面采用弱保护方式，对数据安全仅在《反不正当竞争及保护商业秘密法》进行规制，并未提升到刑事处罚高度。2021年修订发布的《反不正当竞争及保护商业秘密法》规定，以企业代码控制措施界定保护范围，保护企业对其数据控制、利用的稳定状态，禁止未经许可获取、利用、公开数据。
3.印度严格控制个人数据本地化存储
印度数字产业相对落后，其数字应用市场基本被美国的Facebook、YouTube和中国的抖音、微信等数字科技平台企业控制，印度的数据要素市场化配置制度侧重于保障国家安全，保护和发展本国数字产业，主要采用本地化存储、数据依托等方式。在数据流通方面，倡导发展数据依托方式。2019年印度电信部提出建立数据信托，“通过适当的社区数据受托人”行使其数据主体权利。在数据跨境流动方面，强调数据存储本地化。印度在颁布的《国家电子商务政策》和《信息技术法案》中规定重要数据必须本地存储，要求外国公司在当地建设数据中心，绝对禁止关键个人数据出境，并加大对中国企业的监管惩罚力度。
4.加拿大积极推进政府数据免费开放
2022年加拿大数字经济规模近2000亿加元，占GDP 的比重为5.5%，是全国第8大行业，位居全球第9位。加拿大通过顶层设计、政策法规、开放平台、开放机构、区域协作等举措，推动以数据开放为主要特征的数据要素市场化实践，其开放数据已由2013年的世界第10位上升到2022年的世界首位。在顶层设计方面，加拿大政府从2011年开始将开放数据纳入开放政府工作当中，重新制定了包括开放数据、开放对话和开放信息的开放政府新框架。2014年发布《开放政府宪章—加拿大行动计划》，确定了默认开放、注重数据质量、无差别利用、改善治理、激励创新等五项数据开放原则，制定了八项开放数据目标，并部署了相关任务和时间进度。在以上开放数据原则、目标、任务、进度等顶层设计引领下，加拿大政府开放数据迅速成为国际上的领跑者；在政策法规方面，加拿大政府继2011年发布《开放政府协议》后，相继出台了《加拿大开放政府指令》等一系列数据开放政策，要求政府部门上报相应的开放目录，供用户免费下载。自2012年起，加拿大政府每两年都发布修订版《开放政府行动计划》。已形成多层次、多维度、动态调整、持续更新的政策法规体系，为加拿大政府数据开放的执行和推进提供了有力的政策支持。在开放平台方面，加拿大建立了数据开放网站 data.gc.ca，提供包括核心数据集和数据使用工具在内的多项服务，除了国家级平台外，安大略、温哥华等各省市也都建立了开放平台，并与国家平台互联互通。在保障机构方面，为了保障政府数据开放的顺利实施，加拿大政府专门成立政府数据开放的保障与监督机构，在各个政府机构内设立专门管理部门，并积极加入国际开放数据组织与管理机构。在协作机制方面，在国内协作方面，加拿大已形成联邦政府与各省市相互协作、各省市与社会组织和民众良性互动的协同关系。在国际合作方面，加拿大政府是开放政府合作联盟（OGP）成员国，在2013年签署加入G8峰会《开放数据宪章》，与美国、英国等大国保持了一致理念和数据畅通。
5.俄罗斯将数据安全置于更优先地位
俄罗斯制定形成了覆盖数字经济发展、个人数据保护和国家数据安全等全范围的法律法规体系，并将数据安全作为数据流动的前提。在数字经济发展方面，俄罗斯联邦政府分别于2017年和2019年发布《俄联邦数字经济国家规划》和《2030年前俄罗斯国家人工智能发展战略》，确定了立法规范、数字经济投入、数字经济生态系统建设、数字教育和人才培养、优先发展和使用人工智能等数字经济发展方向。在保护个人数据权利方面，俄罗斯于2006年加入《个人数据自动化处理中的个人保护公约》，同年颁布了《关于信息、信息技术和信息保护法》和《个人数据法》，明确了信息拥有者和信息系统运营者的信息保护义务、数据主体权利和数据处理者的义务、数据自由流通国家白名单等；在国家数据安全保护方面，实行严格的数据本地化制度，对《关于信息、信息技术和信息保护法》和《个人数据法》进行了修订，要求收集、记录个人信息的数据库必须存放在俄罗斯境内，向国家数据保护机关报告数据库所在地，可以随时中止或限制个人数据跨境转移，加强对推特（Twitter）和脸书（Facebook）等美国平台企业的监管检查。
二、对全球数据要素发展的五方面影响
1.更多国家将专设数据管理机构
日本和韩国分别成立数字厅和国家数据政策委员会，对数据产业和数据应用进行全面管理，加快了数据产业发展，促进了数据深化应用，是日本数字经济规模位居全球第三，韩国数字经济竞争力位居全球第十二，处于世界先进行列的重要抓手和组织保障。
日本和韩国在设立专门政府数字管理机构的成功做法，为世界其他国家树立了标杆和榜样，包括印度、巴西、新加坡等国在内的许多国家正在尝试建立相关机构和部门。我国也于2023年3月正式宣布成立国家数据局，也在一定程度上受到了日韩两国的影响。
2.数据产业将成为全球热门产业
在数据已经成为继土地、劳动力、资本和技术以外的第五大生产要素，已成为数字经济、甚至是全球经济增长新的发动机的今天，信息技术产业、互联网产业、大数据产业等传统产业范畴已不能涵盖数据要素配置、以及由于数据要素市场化配置而带来的新兴产业。韩国在全球范围内首次提出数据产业概念，并通过国家数据政策委员会全面推动，由于成效显著，韩国提出的数据产业发展将受到更多国家政府学习借鉴。将会有更多的国家和地区开始关注和支持数据产业发展，未来五年，各国都将数据产业作为培育和支持发展重点，数据产业将成为全球热门产业之一。
3.政府数据开放的影响越来越广
与美国和英国一样，加拿大不仅是政府数据开放的积极倡导者，更是身体力行的实践者。加拿大政府数据公开取得全球第一，并成为数字经济快速发展的有力推手，为其他国家促进数字经济发展提供了更多选择。目前，全球政府数据开放联盟已有近80个国家成为联盟会员，将会有更多政府加入开放联盟，将政府数据开放作为促进数字经济发展的有效手段。
4.数据安全弱保护模式成为趋势
《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）是目前数据跨国流通领域被最多国家采纳的，CPTPP和DEPA都是“重自由、轻安全”，明确禁止各国使用特定的技术、设备或服务供应商，明确规定通过电子方式传输的信息包括个人信息，即一个可识别或已识别自然人的任何信息都可跨境传输。日本、韩国和加拿大都采用了弱保护模式，有效促进了各国数字经济发展。这种安全弱保护模式将成为各国数据要素市场发展主流，更多国家和地区也将采用安全弱保护模式，为数字经济发展提供一个较宽松的发展环境。
5.数据存储本地化模式将会减少
印度和俄罗斯两国对数据安全和数据主权问题非常敏感，对严格禁止个人数据和其他数据出境，并要求外国在印度投资企业的服务器必须设立在本土。虽然对个人隐私、商业秘密和公共安全提供了最大程度的保障，但是也对数字经济发展带来负面影响。印度和俄罗斯遭遇的问题为世界其他国家提供了负面样本，许多国家都将放松对数据安全的保护力度，杜绝数据本地存储绝对化，探索建立安全可信的数据流通体系和制度。
三、对我国数据要素建设的五点启示
目前，统一的数据流动规则还未形成，全球数据市场上主要有美国、欧盟和中国三种方案在角逐和竞争。总体来看，美国的“数据自由流动方案”，凭借其拥有的全球互联网技术和平台、以及规模庞大的数字平台跨国企业等优势，在竞争中处于领先地位。欧盟的“个人数据严厉保护方案”，凭借其5亿个人用户的庞大市场、出台的GDPR等严厉法律等优势，形成了欧盟统一市场，并吸引了许多其他国家跟进和效仿，形成了全球数据规则竞争的第二强力量。中国具有新型举国体制、庞大市场规模、海量数据资源和丰富市场资源的独特优势，正在建立以国内大循环为主体、国际国内双循环的全球数据流动“中国方案”。我们不仅应学习美国和欧盟的经验和教训，也要充分借鉴其他国家的一些独特做法，让全球数据流动“中国方案”能与更多国家和地区实现互认和对接，不断建立健全以“中国方案”为核心的数据要素全球市场化配置新格局。
1.坚定发展是最大的安全理念
习近平总书记早在2014年5月21日召开的“亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会”上就明确指出“发展是最大的安全”，为我国构建数字经济发展与安全之间平衡关系提供了根本遵循。安全和发展的平衡也是世界各国探索数据要素市场化配置的最重要考量点。从各国的具体实践来看，数字经济和数据安全是伴生共生的，数据经济发展必然会带来和增加数据安全问题，反之，过多强调数据安全和数据主权也必然会影响到数字经济的发展。从日本、韩国、印度、加拿大和俄罗斯等国的数据政策来看，日本设立专门的数据政府管理机构、韩国将数据产业作为产业支持重点，加拿大将数据开放作为政府最重要的战略，而将数据安全保护仅通过反不正当竞争法或商业秘密保护法进行规制，表现出更多侧重于鼓励数字经济发展，而对数字安全进行弱保护的特点，从政策实施效果来看，日韩加三国的数字经济发展均处于全球领先水平。反观印度和俄罗斯两国采取了对本国数据严禁出境，国外投资企业的企业必须实行本地化存储，表现出更多侧重于保障数据安全的特点，从政策实施效果来看，印度和俄罗斯两国的数字经济发展都处于全球落后水平。
我国既是全球数据产业发展大国，也是全球数据市场的应用集中地，既要重视数据安全和数据主权问题，更要重视数据产业的壮大和数字经济的发展。目前，我国《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》和《关键信息基础设施安全保护条例》（简称“三法一例”）已正式实施，从政府到企业、个人等社会各阶层对数据安全的认识已高度统一。但是，许多行业和领域对保障数据安全出现了绝对化、过度化的情况，导致数据持有者不能、不愿、不敢向社会开放数据，数据生产者不能、不愿、不敢将其数据产品在市场上流通交易，数据使用者也无法开发更多的应用场景。因此，应适当降低对数据安全的红线要求，为数据产业和数字经济发展提供更大的弹性包容空间，特别是在当前经济陷于增长缓慢困境，土地、劳动力、资本等传统生产要素刺激经济乏力的情况下，充分发挥数据新型生产要素的作用，为经济增长提供新的动力显得尤为迫切。
2.强化政府数据管理部门职责
强有力的组织是提高数据要素市场化配置效率的保障。从各国的具体实践来看，日本在全球范围内第一个设立了数字厅作为全国数据管理政府机构，韩国成立了由总理担任主席的国家数据政策委员会，加拿大也专门成立了政府数据开放的保障与监督机构，有效保障了各国数据产业和数字经济的发展。
我国于2023年3月正式宣布成立国家数据局，作为全国数据要素基础制度、数据资源开发利用、数据基础设施建设和数字经济发展的最高政府管理机构。但是，与日本的数字厅和韩国的国家数据政策委员会相比，我国的数据管理职责仍然比较分散，一方面是数字经济发展和数据安全管理机构分离，不利于统筹数字经济发展中的安全和发展关系，另一方面是数字经济发展中的许多环节也散落在其他部门，如数据跨境流通由中央网信办、商务部管理，数据国际合作和数据产业发展仍然在工业和信息化部内，不利于数字经济的统筹发展。因此，国家层次的数据管理职责还应进一步理顺，数据安全和发展、数据产业、数字经济各环节应统一归口管理。
3.加大力气支持发展数据产业
韩国明确提出大力发展数据产业的目标和任务，对数据应用、数据开放、数据基础设施、数据流通和交易生态系统、数据安全基础等方面持续改进，将元宇宙和自动驾驶等新产业纳入数据产业进行培育，不仅在全球开创了数据产业新领域，并且对我国繁荣数据要素生态，推动数据要素应用等方面都具有示范作用。
我国数据管理和领导机构应将促进数据产业发展纳入职责范围，一手抓产业、一手抓应用，两手都要硬，一方面加大对数据技术、数据产品、数据企业、数据市场、数据生态的培育支持力度，做强做优做大我国数据产业，另一方面加大数据产品在个人、企业、政府中的深化应用，促进数据产品在社会各行业各领域的数字化转型升级。
4.坚持数据的全球化流动配置
从各国数据流动的实践来看，日本、韩国、加拿大等国由于采取了“重自由、轻安全”的数据流动策略，提高了数据跨国流通的效率，促进了数字经济的发展。而印度和俄罗斯的实行了严格的数据不出境的本地化策略，不仅提高了国外企业投资建厂的合规性成本，同时也制约了本土企业发展，导致本国数据产业和数字经济发展都处于较低水平。
目前，我国在数据跨境流动方面也存在较多限制，不仅影响到了特斯拉等跨国企业在华扩大业务范围，也制约了我国本土企业的国际化发展，总体上不利于数据资源要素潜能的发挥，对我国数据产业和数字经济发展产生了较大制约作用。我们应以更加审慎包容的态度，以第二次对外开放的勇气和魄力，坚持发展是硬道路，尽快制定能与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等对接的数据规则，将国内探索实践的数据要素“中国方案”与国际接轨。
5.加大公共数据免费开放力度
加拿大数字经济发展位居全球第9，行业第8，属于世界先进国家行列。加拿大数字经济发展取得良好成果的一个重要原因就是坚持政府数据向公众免费开放，并通过系统推进，不断扩大开放范围、增大开放规模、提高开放质量，取得了全球数据开放第一。政府数据免费开放能极大降低了企业获取数据成本和合规成本，增强了数据企业的竞争力，促进了国家整体数字经济的发展。
我国也坚持政府信息公开，将“公开是原则、不公开是例外”作为政府信息公开的基本准则。但是经过近10年的实践探索，我国政府信息公开还存在信息规模小、信息质量差、信息范围窄等问题，特别是“数据二十条”明确了政府数据可以授权运营后，政府信息公开不断萎缩，开始向委托经营、收费获取的方向转变。我们在探索政府数据授权经营的同时，也不应荒废免费开放政府信息，甚至应该在政府数据分级分类的基础上，对于一般政府信息应加大公开力度。
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