刘卫锋 程朴：我国高等教育治理体系的现代化研究
▲刘卫锋
作者简介：刘卫锋，西北政法大学民商法学院副教授，博士;程朴，西北政法大学。
文章来源：黑龙江教育(高教研究与评估)，2024,(03),6-13
摘 要：政府对高等教育的管理不仅要在内容上合法，也要在过程上合法。若制定的高等教育行政管理规范过于强调竞争和经济，会影响到高校的知名度和发展。对德国、美国、法国如何克服利益冲突进行比较法学研究，同时对我国高等教育治理体系的基本法理和法哲学进行梳理，提出建构以尊重高校自主权为基础的现代化治理体系，修正注重经济利益的评价标准。此外，还应当根据距离原则和比例原则，调整政府与高校之间的距离，以保障高等教育更好地服务于社会经济的发展。
关键词：高校结构性改革;高等教育;治理体系;现代化
基金：2022年度西北政法高校教育教学改革研究项目“立德树人宗旨下高校研究生导师评价体系研究”（XJYY202204）。
一、问题提出
随着中国教育进入新时代，经济高质量发展、高等教育普及化推进、新兴城市快速发展等因素成为我国高等教育结构调整的重要动力。目前，中国已成为名副其实的高等教育大国，然而，在高等教育结构调整上，是强化对高校自律教育的研究与规范以增加高校财务的稳健性和自给自足能力，还是放松管制强化高校的自由来保障教育，这都需要深思熟虑。在此种背景下，这两种视角的矛盾逐渐加深。吉鲁（Giroux）在反对新自由主义的战争中指出以“公共”为基础的高校正逐渐企业化（商业化）[1]。《中国教育现代化2035》提出了要“建成中国特色、世界一流的高等教育体系，高等教育普及程度达到发达国家水平”。面对建设教育强国的总体部署和战略设计的要求，针对高等教育结构调整面临的问题必须进行重新审视[2]。
尽管我国出台了高等教育相关的方针政策和行政法规，但高校债务问题引发的财政危机现象并未从根本上得到解决。尽管我国高等教育的纵向层次结构日趋成熟，但重点高校均集中于一、二线城市，中小城市高等教育逐渐稀薄。不仅如此，教育部关于高等教育的管理规范并没有充分发挥作用。高等教育与社会之间的讨论与沟通没有充分考虑，现行的部分行政管理规范已不合时宜。基于这一背景，有必要审视高等教育治理体系的标准、内容和方式是否恰当，以及存在的问题，甚至应当检讨问题的根本性成因等。基于上述问题，采用比较分析法和历史分析法进行研究，以及针对现行问题通过法学理论与法哲学进行论证，最后提出相应的解决对策。
二、高等教育治理体系的比较法审视
（一）德国高等教育治理体系的改革
德国《教育基本法》第7条第1款规定：“所有学校制度均受国家监管。”据此，虽然由州立高校根据各州的“文化主权”来制定，但受联邦监管。因此，联邦和州共同对高等教育进行监管。这意味着国家控制教育，也意味着当高等教育机制运行失灵时，国家也会直接进行管理。在德国，对高等教育管理的态度不是片面的专制或自由放任，而是原则上尊重高校自治，但在该机制运行不正常时进行干预或者管控。德国的高等教育制度经历了两次改革。自洪堡和施赖耶尔之后，德国一直在思考和寻求保护高等教育不受“政治干预”和“经济约束”的合理化方案。20世纪60年代初期，德国高校在新自由主义浪潮、美国的高校评估体系、经济危机等因素的影响下，其治理体系临近崩溃边缘。这种情形下，改革论者和现有高校体制的维持论者之间展开了激烈争论。德国高校第一次改革的浪潮始于“68运动”，这次运动为德国高等教育的政策发展和协调奠定了基础。当时，德国正处于是否要依赖新自由主义下的美国式高等教育的争辩中，这次改革对促进德国高等教育现代化改革和改善恶劣教育环境提供了契机，又称为“技术主义高校改革”。但是，德国并没有迎合侧重于经济的新自由主义和美国的高校评价体系，而是从质的方向和价值上进行修正，有效地克服了高等教育面临的危机，落实了高水平的高等教育体系改革。针对德国而言，德国高等教育的第一个目标是在理论层面保证对质量的重视，而不是关注经济效用。在德国，高等教育以公办高校为中心，落实联邦和州的财政责任。同时，企业为了落实社会责任，加强了对公办高校和民办高校的资金支持力度。
德国高等教育的第二次改革浪潮始于1999年的《博洛尼亚宣言》（Bologna Declaration），这次改革推动了欧洲高等教育的质的飞跃[3]。然而，在《2005年卑尔根宣言》和《2007年伦敦宣言》中，讨论的重点是提高和保证高等教育质量，而不是高校的数量增长。德国一直在规划一个不同阶段的规模教育体系，如通过考试攻读硕士和博士课程,而目前转变为面向硕士和博士生的“两级教学系统”。此外，在引入欧洲学分转换系统（ECTS）的同时，还引入了相对评价学分系统和模块系统。
但是，需要注意的是，这种外部变化并不意味着向美国式高等教育体系量化的转变，而是追求一种和谐的方式，在保证德国高等教育质量的同时，部分适用简便的美国模式。关于引入竞争自由这一德国高等教育改革的核心理念，克恩斯滕在德国公法学者大会上明确解释了其含义，即不是在无限竞争的自由下脱离高等教育，而是引入竞争自由进而创造竞争以实现公平。因此，德国在一定时期内接受欧洲其他国家的教育，并获得全球化教育的支持。这为我国高等教育改革提供了借鉴。然而，随着我国高等教育规范数量的不断增加，不禁令人开始反思是不是错误理解和运用“竞争自由”的内涵。从比较法的角度来看，尽管德国在美国高等教育评价标准和体系下的评价不理想，但德国高校在学术水平和研究层面长期保持世界第一。
（二）法国高等教育治理体系的举措及理念
法国高等教育的改革始于法兰西第三共和国时期，在法国涂尔干学校的影响下，大多数高校开始主张高校教育的权利，并由此引发了革命性变革的浪潮。这也导致了高等教育管理的重大变革———转向民主和系统的方向发展。在这里，备受关注的是全球高等教育改革具有共同性，且相互影响。这也意味着可以为我国高等教育治理体系的现代化提供重要借鉴意义。《费里法案》（Loi Faure）的颁布被视为高等教育重大改革的成果。该法案保障了教师和研究人员的独立性和创造性，同时保障了最佳课程和学生的自由选择。此外，该法案还强调跨学科教育，实行教育研究委员会、高校指导委员会、校长选举等学校自治的行政和教学方式，以及教育内容的自治、高校财政的自治。在此基础上，法国高等教育改革继续被推进，又颁布了《萨瓦利法案》（Loi Savary），该法案对《费里法案》进行了一些修正。这次改革的目的是提高全体公民的教育水平，进而为优秀人才创造附加值。《萨瓦利法案》的一个重要特点是引入了“高校教育公共服务”的概念，着力开展就业指导，降低高校生不及格率，在行政、教育、财政三个领域基本实现高等学校的自主权。法国于2006年又颁布了《政策研究法案》（Loi de programme pour la recherche），以加强高等学校的研究功能，并将分散的高校合并成综合型高校。
为了适应欧盟不断变化的教育环境，法国通过颁布《大学自由和责任法案》（Loi Pécresse）继续进行教育改革，以此来促进高校学生就业，同时增加了其职业规划和就业指导。此外，为解决低效率运营的问题，在高校内部设立多个运营委员会，采用校长负责制的高校经营方法。总之，《大学自由和责任法案》是一部检讨以往安逸的官僚主义方式而导致的高校设施落后和对恶劣的研究环境置之不理的法律。同时，法国为了保障高校“研究中心”的地位，规定了应当给予高校最大的支持以加强其科研力量，达到国际水平。不仅如此，还规定了以公开和适当的方式对科研成果进行评价，强化了“科研成果保障”的目的。为了与高校的公共性相协调，尊重高校的民主性和教育领域的裁量职能，明确了其裁量权范围。运营委员会应当侧重于聘用外部人员，提高其效率和专业性。《大学自由和责任法案》的制定是为了实现高校的自治，校长有权对学校的任何干预持反对意见。在人员方面，改进教师聘任方式，实行公开、适度招聘制度。在高校财务方面，允许高校自主进行预算和人员管理，以及调整高校教师的课时。随后，法国又颁布《菲奥拉索法案》（Loi Fioraso），其宗旨是在保障高校自主权的同时，降低高校毕业生的毕业率，为学生提供切实的救济，加强职业规划和就业选择。总之，法国试图通过强调高校和教育的公共性并将其视为与政府密切相关的公共管理部门来忠实履行其国家和社会责任。
（三）美国高等教育治理体系的探索
美国高等教育改革的典型特征是彻底保障高校的“竞争自由”，尽可能地体现出“竞争制度”。然而，美国高校在新自由主义和新公共管理理论下也面临危机。高校彻底地被企业化和全球化可能使高校的现代属性和本质面临崩溃，最终成为“职业主义的工具”甚至“人力输出机构”。美国高校的世界竞争力也是在这种背景下形成的。新自由主义和新公共管理理论的核心是竞争自由和市场经济理论，而美国高等教育的改革方向迎合了这一潮流。
然而，值得关注的是美国高校的改革方向并不仅仅专注于新自由主义的市场经济理论。哈佛大学在最初以新自由主义和新公共管理理论为主导的情况下，也进行了以任人唯贤为主的高等教育改革。哈佛大学等克服了新自由主义的负面影响，修正了新公共管理理论，转向“后期新公共管理理论（Post-NPM）”这一全球趋势，同时致力于充分接受基于平等与社会正义的高校自由与民主主义。哈佛大学克服传统的学院形式，将其转变为研究型大学，在大学的角色和功能上实现了学术和技术的双重保障。不仅如此，部分美国高校也在受德国等欧洲高校的影响，且正朝着这种方向修正。
三、高等教育治理体系的理论检讨
帕森斯提出了高等教育制度必须同时具备的四个要件。第一，技能性和学术性的人才培养是核心。第二，专业训练和新信息及通讯的生产。第三，落实普遍教育。第四，对社会进行文化上自我理解和知识上启蒙。为了充分满足帕森斯提出的四个要件，不仅需要从法学理论上进行完善，而且还需要对高等教育治理体系的内容进行检讨。
（一）高等教育的公共性与学术性追求
《宪法》第19条明确规定了普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育，以及强调发展社会主义教育事业的重要作用。根据《教育法》的规定，我国的学校（包括高等学校）享有下列权利：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利。此外，根据《高等教育法》的相关规定，高等学校有权根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务；按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配；对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。从现行规定来看，我国高校所享有的自主权利相对比较充分，但也存在相应问题。首先，法律是从宏观层面展开的，而高校、学院、高等专科学校面临实际问题各不相同，缺乏针对性。其次，尚未形成一个良好的法治社会的制度环境，存在教育行政机关侵犯其自主权的行为，且缺乏有效的救济途径等。最后，对高等学校自主权的性质缺乏清晰的认识。
另外，由于法律规定的抽象、模糊，根据环境、社会和历史的特殊性以及社会成员的价值观，其实施过程大相径庭。当根据现行法律和政策制定高校教育管理条例时，在条例的性质和形式以及所追求的意识形态上形成了众多利益，同时也伴随着冲突和对抗。此外，高等教育是一个宪法层面的问题，是一个国家智力发展的基础，因此，高等教育应当成为寻找正确方向的沟通和话语的对象，以防止由此产生的冲突与对抗。社会的最终共同点通过法律的制定或修订而收敛，因而有必要分析如此集中的法律、政策意义，解读其问题所在，并且以理论为基础检讨其应当改善的方向并提出相应的对策。
在管理和规范高等教育时，选择重视能力、才能以及经济性成果还是侧重于高校的公共性与社会正义存在极大争议。例如，在人口数量下降的情况下，虽然是冷门学科，但是在为社会和国家的发展提供有意义的基础时，根据该学科的重要性是否应该废除，以及用怎样的标准进行处理，其规范的合法性也会有所不同。如果缺乏这种制度，最终会像企业一样不仅不能创造利润，反而导致成本增加，这种情形下，否定高校和相关学院的存在价值和必要性的行政规制评价标准就会蔓延。中国高校的严重问题在于其监管立足于不甚合理的“评价标准”，其中批判能力和反省能力被排在实用性和有用性之后，包括教育部在内的行政机关应不断地审视竞争自由的内涵，以及是否会出现将竞争自由统一适用于所有高校的问题。对此，柯恩斯顿（Kernsten）重新界定了其内涵，认为高校在宪法上的竞争自由必须得到保障，包括对高校学生的生存关怀。
（二）法律价值与经济利益的平衡
正如罗尔斯在《正义论》（A Theory of Justice）一书中所强调的正义：“只有在自由和平等都能得到和谐保障情况下才能实现。”诺齐克（Nozick）和哈耶克（Hayek）等自由主义者则主张将高等教育交给市场经济来调节。相反，像罗尔斯这种追求自由与平等者认为如果不能基本满足高等教育在社会、经济上的需求，在市民权利和政治自由上可能丧失其意义。罗尔斯认为政府应当把每个人的受教育程度作为一种权利来对待和提供。当国家或地方政府对高等教育的管理进行规范或者改革时，应当在这种新视角下修正评价标准，同时不应当过度倾向于与企业相同的经济观点[4]。以新自由主义法学理论为基础的行政法规范目前已经跟不上时代要求。相反，最大限度地运用新自由主义竞争制度、尊重市场自治、任人唯贤等优势，同时兼顾民主、自由、公共性、国家的保障责任等已成为全球趋势。例如在有的国家，一门课程即使只有1名学生选修，也不会取消该课程开设。相反，在我国部分高校开设科目的选课生未达到15人或20人时则不予开课，由此每学期基本上被取消的科目达数十门。
在对比全球竞争力是否与教育部和政府的评估相符的过程中，得到了出人意料的结果：哈佛大学并不接受美国教育部和政府的评价，但仍在美国高校中排名最高。哈佛大学的教育管理排名之所以评价最高是因为它结合了定量和定性评价，高度评价了高校对社会贡献价值和高校的公共性。高等教育的治理体系应当适当平衡涉及的利益，形成“与公共利益相协调的市场”，而不是“冷淡、清醒和自私的市场”。总之，在对高校进行评价时，有必要将宪法价值和经济利益比较衡量，不能遗漏宪法价值、公益性以及学术性等方面的利益，以及不能错误地评价或者仅通过利益来衡量。
（三）高校社会责任的重新审视
早期的新公共管理理论者将高校等同于企业，因未能正确地理解高校的本质与特性，最终导致高校结构性改革的畸形。那么，是从否定高校社会责任的角度出发进行高等教育规范的改革亦或是在承认的立场上来进行，对于这一问题存在着不同选择，高校教育的改革和管理可能将出现截然不同的结果。德国高校之所以能发展到世界水平，是因为德国高等教育的改革和规范是朝着承认和履行高校社会责任的方向进行。英国高校改革的开始也可以看作是对高校和社会责任的认可。
近年来，连企业都承认“企业社会责任”，反对单纯追求经济利益的呼声也越来越高，但如果完全否认高校的社会责任，仅从经济角度对高校进行管理，则犯了一个根本性的错误，与宪法的价值秩序格格不入。那么，高校有别于企业和其他国家机构的社会责任是什么呢？那就是研究、教学和向后代传授理论基础，使他们能够在社会上令人信服地发挥领导作用，并在理论上参与和促进国家的管理。这种对社会和国家的学术贡献是高校最重要的责任，因此，以高校无利可图、待遇过高为由提出关闭或停办大学，是非常不合理的。高校应当是知识产业革命的土壤和基础，不应当用企业的标准，即增加销售额和利润，降低成本，来削减大学的规模。
（四）高等教育改革成果的理论保障
针对高等教育，有必要确保克服其中不合理、矛盾、浪费的因素。新自由主义和新公共管理理论的出发点，即引入民营企业的管理和评价方法来保障高校的绩效，这显然缺乏说服力。相反，这种做法旨在确保任人唯贤的结果，消除大学中明显和潜在的腐败现象，并实现一定程度的平等，在提高效率和效益方面发挥重要作用，但忽视了高校的特性与责任，试图将其与民营企业同样对待，会产生严重的错误和副作用。
如上所述，以修正后的新自由主义和晚期新公共管理理论为基础的保障国家论正在德国发展为管理国家的一种工具。在这里强调的重点之一是输出控制和竞争控制。即使在高校中，传统的预算编制观点也将投入作为重要的评价标准和规定内容，以分配多少资金来降低成本。但是，修正后的理论是面向社会公平，并非以储蓄和预算本身的合理分配为目的。因此，不仅要考虑经济效益，还要综合考虑大学成员和公民所提供和享有的便利与满意度，以及参与的民主价值，并据此进行调控。
（五）确保高校自主性与民主性
将经济导向的标准强加给所有大学的高等教育管理规范，不符合宪法价值，也因不了解高校的特点而存在根本缺陷。在高校改革的方向和内容上，必须保证高校的自主性和民主性，而不是在行使高度权力的同时强迫高校进行重组和改革。在我国，高校与政府之间是一种行政管理关系，具有一定的依附性，但同时高校具有相对的自主性。《高等教育法》对此也进行了明确规定，高校是实施高等教育、面向社会自助办学实行民主管理的事业法人，并且规定了高校的发展方向和发展目标———面向社会、自主办学、自我发展、自我约束。然而，从实践来看，党委书记与校长之间权责不明，往往出现党委书记实际掌握高校主要权力和资源的情形，导致政校不分，形成高校管理的科层化、行政化倾向。由此，高校自主、民主管理的发展目标失去了体制保障和成长环境。鉴于此，“高等教育改革的钟声为谁敲响”这一问题值得深思。
哈贝马斯还强调，针对实现高校民主主义而进行的悬而未决的问题应当在高校内部“共同讨论的场合”得到认可。针对高等教育管理规范在没有这种参与和程序的前提下单方、依职权进行规范的做法应当摈弃并克服。德国或者法国等国家，在对高等教育改革过程中，规定了必须经过多数利害关系人乃至普通人及相关行政机关之间长时间的讨论和协商。事实上，教育委员会和教育部以及高校委员会等各种利害关系人之间通过沟通和合作的交互式行政是非常必要的。
四、高等教育治理体系现代化的对策
（一）高校公共性保障与经济成果的平衡
对过于偏向新自由主义理论，注重经济、效率和生产力的高校评价标准，以及以此为基础的高等教育管理必须进行修正。各种破坏高校公共性本质的评价标准和政策，应予以摒弃和修正。为了高校的自由和民主主义、宪法价值与经济价值不相协调，有必要启动协调原则。
另外，不是停留在理论上的修正，而是应当通过法律的制定和修订来追求和谐的高等教育。针对新自由主义的竞争自由和尊重市场自主性，即使在高等教育改革下也具有不可否认的优势。因此，从高等教育管理上也不能否定的“竞争自由和尊重市场自主性”是新自由主义的优点。但是，竞争本身不应该成为盲目的目的。只有实现经济性和公益性的协调，修正高等教育管理规范才较为合理。公益性包括高校的自由和批判性思考以及创造性思考的涵养等。从人工智能和大数据的第四次工业革命中可以看出，我们需要持续秉持着创造性、划时代、打破现有框架的思考方式。因此，为了培养出符合未来知识产业的创意型人才，针对现在没有人气或在经济上不能创造出利润的科目或学科，高校等不能随意贬低，应该和其他学科受到同等的尊重。不仅如此，教育是面向未来的投资，并不是像公司那样可以立即创造收益。
究竟是重视高校的“实用性”还是“知识本身的价值与体系”，事实上本身存在着冲突。然而，创造性能力并不是通过学科废除、调整或者政策需要等来实现。相反，即使不考虑经济效益，也应当在培养自由思考和批判性思考的高校土壤上实现。哈贝马斯强调，高校的理念是根据客观精神创造的各种形态所形成的原则。因此，不能任意诱导高校为了符合政府的经济标准、行业和职业指向性标准而扭曲高校本身存在的方式。为了高校治理的现代化，教育部需要慎重考虑院系合并，以及高校教师和学生不愿意选择的专业批量生产。对于通过诱导畸形的学科合并而产生的所有融合学科，教育部和政府究竟能保障其继续存在多久。政府对高等教育管理的政策随时转向将被废除的学科时，政府还能如何负责。
总之，高等教育的政策和评价标准及规范方式需要变化和改革。高等教育改革应该消除人为的壁垒、地理壁垒和财政壁垒，确保高校的自主性和创造性，并营造自主研究的环境。
（二）基于竞争自由与公益性平衡修订成本效益分析
根据新自由主义为背景的新公共管理理论，美国式高校评价和监管标准是以“竞争力”“生产力”“效率”等为中心。然而，从德国高校的“68运动”中可以看出，后期力图克服新自由主义并对其进行修正的新公共管理理论体现了“民主”“社会性”和“进步性”等以人为本的价值观。德国高校的成功模式是通过实证数据得出，同时也证明美国式教育评价标准的修订是十分必要且合理。在我国高校中，根据相关规定，对于选修课，如果超过一定数量的学生没有选择该课程，则取消课程。高等教育过度的量化评价使高校在展示我国高校行政时暴露出诸多的问题。哈佛大学堪称高校改革的典范，虽然引入了从现有的“学科指定制”到“选修制”的竞争制度，但并未集中于量化评价。基于此，即使一个学生申请课程，也不会给负责教师带来任何不利。法国制定《菲奥拉索法案》时，规定了高等教育研究评估高级委员会一直负责高校评价。此时需要注意的是，定性评价并不偏向定量评价，重点是建议高校的改进方向，而不是提高高校排名。
（三）高等教育管理规范与宪法的平衡
1. 高校与企业评估方式的区分。
最近，教育部对高校评价的标准类似于对企业的评价标准，这不得不让众人深思高校是不是企业，是不是赚钱的工具和手段。近年来，针对教育部的高校评估问题，我国高校正在进行取消法学、经营学、政治学等学科，并将其转换为自然科学和理工科等的不合理结构调整。这其中存在着很多问题：通过各高校不愿意的方式诱使结构调整的行政指导和管理是否妥当；教育部是否对高校改制标准进行了彻底的核查和评估；这种企业式的评估方式是否征求过各个高校的意见，以及是否存在单方面的诱导与强迫等。
在德国，高校可以自由开始神学、医学、法学、文学、哲学等。而英国直接排斥职业教育或研究，采取了向往人文教养教育的学院模式。法国将高校定位为负责高等教育的机构，而研究是以设立国立研究机构的方式进行。正如在哈佛大学所看到的，美国采取折中体制，在院系中保留法学院、医学院、工商管理学院等，同时以文理研究生院为中心保持作为学院的属性，又像德国的研究生院一样，同时保持作为研究中心机构的高校属性，构筑协调体系。
因此，高等教育管理规范过于倾向企业式评价方式导致了我国高校人文社会科学等不合理结构改革的行政法规标准，这种做法应当进行修正和改革。
2. 福利国家下保障责任的扩大。
所谓的“福利国家”，作为一种保障人民生命和身体及财产安全并承担责任的国家观呈现。最初讨论福利国家是为了克服民营化的弊端。但是，如今正在发展成为一种行政改革的价值理念，其中国家承担各种责任，在尊重市场自由的同时，又适当、多层次对其进行监管和控制的“控制国家”出现。福利国家也需要介入高等教育这一公共性较强的部门，履行保障责任。高校教育改革标准应当与经济可行性相协调，兼顾问责制。因此，应当以不同于企业的视野对待高校，并努力提供基于公共性质的支援对策和财源，不能把高校运营或学费等费用全部转嫁给高校或学生，放任不管。
当高校的学术自由和研究环境通过市场自治得到保障时，应尽量减少政府干预。然而，尽管学术研究自由和批判性思维培养是高校最重要的基本功能，但是，当市场逐利逻辑不能有效地保障时，政府应该干预并制定各种措施和规范给予保障。尽管如此，政府不应试图鼓励和诱导市场秩序向学术自由和研究环境自由的方向扭曲。否则，不可能妥善履行福利国家的保障责任。就像现在一样，政府以防止市场失灵为名进行干预后，导致市场失灵的风险更高。
（四）地域限制的克服
1. 与地方分权的平衡。
伯顿·克拉克提出：“过于集中的权力成了高等教育系统运转过程中最大的风险。对权力的任何形式垄断只能体现部分团体的利益和观点，而其他团体的利益却遭到了排斥。”[5]从这种意义上来说，基于高等教育良性发展的需要应当将权力分散，将部分权力下放到地方。同时，由于我国高校规模的不断增长，地方高校的占比也逐渐加大，地方的差异性也对中央行政机构的统一管理带来了困难，比如管理方式的一刀切会压抑高校的创新性。这就要求，在与地方分权的同时，还应当注意其中的平衡。因此，高校的改革方向应该设定为能够对地方自治团体的发展作出贡献，同时能够培养出人才的方向，并放宽对此的限制规定。如法国于1968年颁布的《费里法案》规定时，允许地方政府和社会团体参与高校的运营。
2. 积极应对全球化。
在新自由主义的影响下，高校的民族主义逐渐被削弱。在全球化的趋势下，高校又面临着新的危机。随着全球化趋势的不断加深，高等教育的国际化也提上了日程。过去我国高等教育发展的国际化一直是处于相对被动的状态，为了更好地克服地域带来的限制，应当化被动为主动，利用好国际化的这一舞台，完善在高等教育国际化方面的不足。对此，应当积极克服高校本土局限，引进外国学生并进行交流，以此带动教师之间的交流。从文化交流方面而言，不仅可以在国际舞台上展现我国的优秀传统文化，同时还可以吸收其他国家在高校教育方面的先进之处。然而，这种交流需要国家或者地方政府的支持，针对积极推进全球化或国际化的高校，需要给予评价上的支持。在这种全球化或国际化的趋势下，要与人类普遍认同的观点相协调，而不是只从国内的角度强调高校的宣传。
（五）法学等传统学科的价值认同
美国虽然以理工科强大的人力资源而自豪，但对人和法律的理解等尚未达到欧洲的水平。最近，欧洲法院（European Court of Justice）裁定美国关于人类保护程度的法律标准不可靠且违法。美国放弃了以往的安全港人类保护标准，转而制定了更高的隐私保护标准，称为“隐私保护盾”。然而，美国一直在“逆国际潮流而动”，实施针对大学的法律、制度和标准。与国际趋势背道而驰的行政和法律政策对国家和公司造成的潜在损害似乎是巨大的。为了减少人文学科，扩大科学和工程领域，一些高校的补贴远低于主要项目。在全球合法竞争的时代，必须注意不要因为法学就业率差而失去通过工业产品获得的很大一部分利润。另外，哈佛大学重视文科教育，培养学生的批判性思维以及独立思考和行动的能力。哈佛大学对新自由主义并不盲目，而是修正和协调地进行。
然而，随着研究机构正在扩大，国家财政在投资于科学和工程领域的基础研究项目、核研发项目和源技术开发项目的同时，有必要向学术和人文社会项目等层面侧重。舒珀特在德国国家法学会议上强调：“世界上出口最多的产品之一是德国的法律，而不是汽车或电子产品。”我国利用多年来在法律领域积累的人力，也成功地在亚洲达到相当高的水平，并向其他国家输出我国的法律和制度。然而，同时还要考虑到这种输出与日本、韩国等国家存在竞争关系。这种情况下，如果我们放弃了法学人才的培养，让法学的理论土壤丧失，这对于人民而言是极不负责任的。无论通过第四次工业革命取得多少技术进步，如果最终在国际市场上被歧视，其发展都将成为国家和社会层面的浪费。现代法律制度和法律内容非常敏感，这是由多方面的因素所决定。对于由非专业的法律人员担任立法和行政所产生的成本，现行的方针政策既无知又短视。在法学院教育中，实际上偏向于以宪法、民法、刑法为核心的应试教育。不仅如此，在普通研究生院的创造性和深入的法律教育也在消弱。由于法学院的存在，法学教育的基础应该扩大和加强。例如，经营学专业学生有必要学习《民法》《商法》《经济法》及《劳动法》，学习合法、透明地经营公司的相关法律。为了不让科学家们补违反生命伦理、不轻视隐私，有必要让他们听取宪法。为了防止企业、经商的本科生从事非法经营，有必要学习行政法。为了提高对人工智能、大数据的法哲学和法伦理的理解能力，还需要增设一些法哲学、法社会学科等基础法学课程。另一方面，教育部应当避免因行政法规的不明确而导致相关课程废除的情形，正如哈佛大学一样，至少应当在教师、助教和学生共同参与下确定。
（六）高校财政的多元化
为了不丧失高校的公共性和研究性等本来的属性，有必要确保不依赖外部的多样性财源。另外，从高校的公共性角度出发，为了使其能够维持其特性，国家和地方自治团体等从履行保障责任的角度出发，有必要进行全面的财政支援。就像在德国一样，从学费和生活费到国家和地方自治团体等行政主体的费用分担和责任分担，需要制定相关的立法，并为此寻求具体的方法。在德国，人们对学术经费的资助已从单纯的生活补助等社会政策关怀转变为参与学术课程和研究而支付应有的劳动报酬。从这个角度来看，学术活动的支援费用被称为“研究报酬”。因此，我们也应从这个角度来看待对高校财政拨款的支援和对学生学业的支援。例如，美国的哈佛大学就是通过资产管理公司来管理财产，引进专门经营体制来运营，进而成功地结合了民主和自律的决策过程，从而实质性地大幅减轻了学费负担。
2007年法国制定了《大学自由和责任法案》，规定了对高校捐赠的企业在税法上给予最大优惠的“高校捐赠奖励制度”。该法还规定：“只要高校需要国有不动产，那么就可以转移其所有权。”法国承认高校教育的公共性，并对此尽到国家的责任，自《大学自由和责任法案》实施以来，将高等教育预算增加到了50%，开始出售法国电力公司（EDF）部分资本，筹集50亿欧元来吸引高校优秀研究人员和学生。法国通过这种努力将学生的学费和家长收入比例支付“差异化学费”，使其符合比例原则和平等原则。
总之，国家和地方政府应当承认高校的公共性，履行保障责任，尊重高校的公共性，通过建立各种财力资源，维护公共教育系统。国家和地方政府不应当忽视这一责任，而试图将经济负担放在高校和学生身上。
（七）为增强法律和法律理论的国际竞争力奠定基础
在德国公法学者大会上，劳施宁表示：“即使面对英美法学界激烈地争论，德国法和德国法律方法论在国际上也具有较好的竞争力。”此外，吉格里希（Giegerich）强调：“德国法律之所以具有竞争力并不是单纯地采纳罗马法等外国法律，而是通过与德国国内法律传统的全面融合，使其成为德国独特的法律。因此，德国最重要的出口产品不是汽车和电子产品等工业产品，而是法律和法理。”更重要的是，美国法律与欧洲法律在网络产品贸易问题上发生冲突，而美国最终败诉进而修订了相关法律。
然而，我国在法学教育上面临着以下问题：第一是总体定位不清，法学教育到底是通识教育还是职业教育；第二，法学教育到底是大众教育还是精英教育；第三，法学教育现在的低起点与法律职业高素质要求之间存在着较大的差距，怎样克服矛盾来平衡这一差异目前还未有更好的道路；第四，法学教育到底是人文教育还是科学教育或者是二者兼有。此外，中国法学教育还存在两个方面的缺陷：一是中国法学教育当中缺乏司法伦理的训练。没有司法伦理的法官、检察官和律师是很危险的；二是中国法学教育当中缺乏职业技巧培训。没有职业技巧的法官、检察官和律师就不能适应职业的要求。基于以上问题和根本性缺陷，我国的法律和法律理论在未来是否具有竞争力这一问题的答案不言而喻。我们不会无视国际社会欲出口我国的工业产业产品，但因法律障碍而面临严重困难的事实。实际上，如果真能在我国高校培养法律竞争力，就必须放弃对国家和社会作贡献。基于此，是否应当以职业教育和工业人才培养为主也值得考量。拉尔森（Larsen）也认为，就业目标不仅压倒了教育举措，而且使教育目标落空，人才再造的目标也随之落空。
近年来，我国在法学教育方面投入了大量的资金，也取得了令人瞩目的发展。从我国的教育管理政策内容来看，它能否在与日本、韩国等亚洲国家的竞争中占有优势仍然存疑，更不用说与德国或美国去竞争。从国际趋势来看，目前我国高等教育管理似乎与这一潮流背道而驰，因此有必要提请决策者和相关专家关注和重现。
（八）管理机构的设立与运营
我国高等教育应当转变直接介入高校自由和经营的传统惯例，减少负责直接制定行政规范部门的规模，让高校自主决定，改变其组织架构。对此，可以借鉴法国的做法。法国设立专门负责高校评估的管理机构、国家评估委员会（CNE）、研究和高级教育评估机构等，以便国家机构对高校进行专业评估。另外，根据2013年制定的《菲奥拉索法案》，规定高等教育研究评估上级评议会（HCERES）是专门进行高校评价的国家机构。这被视为尊重高校的自主性，保持距离的重要表现。当自主性功能不能发挥时，可以再通过政策来干预，退而求其次。这是福利国家所追求的管理方式，符合管理国家的宗旨且合理，也是我们今后要参考的重要方式。
在管理国家层面，根据政府与高校之间的距离，管理的强度有所不同，又可以视为“智能管理”。此外，还应当并行“软管理”，保障高校的自律性。教育部等对高校实施单边、高权威的管理，易于陷入专制监管的风险，进而带来不利的社会反响。“距离原则（Distanz Gebot）”是判断统治国家的高校规范是否违宪或违法的一个新的重要标准，且能够有效缓解专制监管所带来的风险，使得高等教育的行政管理向着良性方向更好发展。因此，国家应该根据距离原则，适当调整政府与高校之间的距离来规范高校。
（九）通过公私合作（PPP）加强高校改革方面的专业知识
通过公私合作（PPP,Public Private Partnership），可以和谐地追求高校的公共性和经济可行性，并进一步创造更高质量和更好的高等教育。法国曾于2004年在《教育与成长报告书》中呼吁：“为了提高经济效益，应当摈弃将高校人力资源的供需政策交给高层公务员全权负责的做法，并通过与相关领域专家的合作来解决问题。”在这种背景下，不仅法国，欧洲的其他国家也开始探索高等教育改革方法，分担作用并采取协助的“公开调整方法”的协调方式。
（十）利用IT环境克服教育障碍和减轻成本
首先，通过线上线下方式教育相结合的方式，可以克服因教室和场所限制而导致的教师短缺和自我开发程序不足等问题。不仅如此，这种方式可以降低线下建筑的建设成本和维护维修成本。此外，可以在全国范围内确保更多学生获得更为丰富的教育资源。尤其是在疫情形势严峻的背景下，这种转变也是非常有必要。总之，所谓的“看不见的高校”可以确保更多实质内容来为社会教育做出贡献。此外，它也有助于扩大高校作为终身教育机构的功能，以及达到降低高校运营所需劳动力成本的效果。
五、结论
如上所述，本文对高等教育治理体系的现代化提出了很多认真的思考：政府对高等教育的管理规范是否具有内容上的正当性和程序上的合法性；以竞争力和经济性为前提的高等教育管理制度是否威胁了高校的公共性；高校是否应该沦落为职业教育学校；以批判性省察和思考为基础，这是否能成为社会发展的基础。此外，为了客观地评价高等教育管理规范，从比较法的角度阐述分析了德国、美国、法国如何努力地克服高校自治与竞争自由、经济性之间的冲突。尽管欧盟和国际上显然具有共同目标，但每个国家都有自身独特的历史，且因情形而异。最后，对高等教育管理的基本法理和法哲学进行了考察。总之，现行的高等教育规范应当尊重高校的自主性，根据统治国家的“距离原则”适当调整与高校之间的距离，并与软监管并行。对此，提出了具体的应对方案：首先，有必要协调高校的公共性保障与经济可行性，修正过于偏向经济可行性的管理规范。从这一层面来看，有必要通过修正后的成本效益来明确高等教育的评价与管理的标准。同时，为保障和促进高校的自治，有必要适当调整、控制与高校之间的距离。在这一范围内，允许引入高校竞争原理。再次，教育部应当促进高校之间交流和参与，克服高校排名所带来的负面影响，鼓励高校参与全球化，提高国际竞争力。在这一过程中，法学等传统学科的价值不应当忽视，应当设计相关措施作为一种无形的价值存在。因此，我们应当用发展的眼光，从长远角度来看待这一问题。此外，当欧盟法制与美国法制相冲突，面对贸易制裁所施加的法律壁垒时，我们不应当把职业教育重点放在培养科学和工程领域的人力资源上，失去平衡的法律政策也会带来潜在的危机风险。为了发挥高校的经济性和公共性的力量，有必要使高校的财源多样化。在对高校的评估、支持高校自主权、加强研究能力等方面，有必要由教育部的执行职能、强化管控机制方向转向三维行政组织。高等教育管理应当发展为一种多元化的管理方式。最后，有必要让高校和学生家长、社会成员、专家等多方参与，通过公开辩论来确保程序合法性，并通过公私合作（PPP）谋求改革的客观性和专业性，最终达成社会共识。
高校的本质在于追求真理，应发挥其本质属性和功能。在此基础上，新自由主义与新公共管理理论之间的竞争优势应当是相互的，这是修正后的新自由主义和后新公共管理理论的另一种范例。但是，我们对高等教育管理的标准和内容却使高校本质变质为企业（Enterprise,Company,Business）。主客颠倒的高等教育管理带来了非常惨淡的收益。针对高等教育的评价标准、内容及管理规范反馈是非常必要的。
我们应当考虑在没有深厚而丰富的法学哲学和法学理论基础上所制定的法律或者政策可能会给高等教育管理带来的严重风险。若高校的管理像企业一样，只着眼于短期绩效和经济改善，以及没有如此透彻的教育理念和法学理论，可能会产生严重的腐败，让位于私人领域。针对教育市场，继小学、初中、高中教育之后，高等教育管理也可以存在“政府失灵”的风险，高校不应当再沦为培养工业人才的职业学校。高等教育管理应当通过求真、创造性思维和批判性研究为社会做贡献，这才是高等教育的内在属性。
参考文献
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